Tema 1001

O processo paradigma do Tema 1001 é o RE 910.552/MG, de relatoria da Min. Cármen Lúcia (redator do acórdão: Min. Roberto Barroso). A origem do litígio remonta a fevereiro de 2006, quando o Prefeito do Município de Francisco Sá/MG ajuizou ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça de Minas Gerais contra o art. 96 da Lei Orgânica do próprio município. O dispositivo impugnado determinava que 'o Prefeito, o Vice-Prefeito, os Vereadores e os Servidores Municipais, bem como as pessoas ligadas a qualquer deles por matrimônio ou parentesco, afim ou consanguíneo, até o terceiro grau inclusive, ou por adoção, não poderão contratar com o Município, subsistindo a proibição até seis meses após findas as respectivas funções'.

Em maio de 2007, o Órgão Especial do TJ/MG julgou procedente a ação e declarou inconstitucional o dispositivo, ao fundamento de que nem a Constituição Federal, nem a Constituição do Estado de Minas Gerais, nem a Lei n. 8.666/1993 previam vedação semelhante à contratação de parentes. Concluiu que o município teria invadido a competência privativa da União para editar normas gerais de licitação (art. 22, XXVII, CF/88), contrariando também o princípio da simetria previsto no art. 172 da Constituição Estadual.

O Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpôs recurso extraordinário alegando que o acórdão contrariou os arts. 5º, I, 29, 30, 37, caput, e 93, IX, da Constituição Federal, sustentando que o município apenas dera concretude aos princípios da moralidade, da impessoalidade e da isonomia no exercício de sua competência legislativa suplementar. Em junho de 2018, o STF reconheceu a repercussão geral da matéria, fixando como objeto do Tema 1001 dois pontos centrais: (i) os limites da competência legislativa municipal em matéria de contratação pública e (ii) a extensão da vedação constitucional ao nepotismo, se restrita à contratação de servidores ou extensível à celebração de contratos administrativos. O julgamento do mérito foi concluído em sessão virtual encerrada em 30 de junho de 2023, com provimento parcial do recurso.

A questão jurídica central (ratio decidendi) do Tema 1001 desdobra-se em dois eixos: a competência legislativa municipal suplementar em matéria de licitação e a extensão constitucional da vedação ao nepotismo para além da contratação de servidores, alcançando também contratos administrativos.

Competência legislativa suplementar municipal

O STF reafirmou que, embora o art. 22, XXVII, da Constituição Federal atribua à União competência privativa para legislar sobre 'normas gerais de licitação e contratação', essa competência não impede que estados, o Distrito Federal e municípios exerçam competência legislativa suplementar, com fundamento nos arts. 24, § 2º, e 30, I e II, da Constituição. Os municípios podem, portanto, editar normas específicas para atender às suas peculiaridades locais, desde que não contrariem as normas gerais federais nem os princípios constitucionais da Administração Pública. Foram invocados precedentes como a ADI 3.059 e a ADI 927, além das lições doutrinárias de Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Marçal Justen Filho.

Extensão da vedação ao nepotismo às contratações públicas

O Tribunal concluiu que os princípios da impessoalidade, da moralidade e da igualdade (art. 37, caput, CF/88) — dos quais decorre diretamente a proibição do nepotismo, conforme consolidado no RE 579.951 (Tema 66) e na Súmula Vinculante 13 — estendem-se também à celebração de contratos administrativos, não se limitando à nomeação de servidores. O art. 14, IV, da Lei n. 14.133/2021 foi citado como confirmação legislativa posterior dessa orientação constitucional.

Divergência e critério de proporcionalidade

O ponto de cisão no julgamento foi introduzido pelo voto-vogal do Min. Roberto Barroso, que prevaleceu por maioria sobre o voto da relatora. Enquanto a Min. Cármen Lúcia votava pelo provimento integral do recurso para declarar constitucional o art. 96 em sua integralidade, o Min. Barroso identificou que a norma de Francisco Sá foi além do que seria constitucionalmente legítimo, pois proibia a contratação de parentes de todos os servidores municipais, incluindo aqueles sem cargo em comissão ou função de confiança.

O fundamento da divergência foi o princípio da proporcionalidade, especificamente o subprincípio da adequação: apenas existe risco de influência indevida sobre o processo licitatório quando o servidor parente ocupa posição de direção, chefia ou assessoramento, capaz de influenciar os rumos da contratação. Servidores de base hierárquica não têm meios de interferir no processo, razão pela qual a presunção de suspeição seria injustificada e desproporcional em relação aos seus familiares.

Este critério foi alinhado com os precedentes do próprio STF (RE 423.560 — Lei Orgânica de Brumadinho; ARE 648.476 — Lei Orgânica de Belo Horizonte), com as Resoluções CNJ n. 7/2005 e CNMP n. 37/2009, e com precedentes do Tribunal de Contas da União (Acórdãos 1.170/2010 e 1.893/2010).

O acórdão foi lavrado com a técnica da interpretação conforme a Constituição sem redução de texto, excluindo do alcance da proibição os parentes de servidores que não ocupem cargo em comissão ou função de confiança. Foram vencidos os Ministros Cármen Lúcia (relatora), Edson Fachin e Alexandre de Moraes. O Min. Alexandre de Moraes propunha tese ainda mais restritiva, que ressalvava a vedação para vereadores quando o contrato obedecesse a cláusulas uniformes (art. 54, I, 'a', CF/88, por simetria), mas sua proposta não prevaleceu. Os embargos de declaração opostos pelo Município de Francisco Sá foram rejeitados por unanimidade em abril de 2025, pelo Plenário, sob relatoria do Min. Flávio Dino, que confirmou a ausência de omissão, contradição ou obscuridade, inclusive quanto ao pedido de modulação de efeitos, que foi considerado improcedente por não haver justificativa concreta para a medida.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. O pedido de modulação foi formulado nos embargos de declaração opostos pelo Município de Francisco Sá, que requereu a atribuição de efeitos ex nunc à decisão, com fundamento no art. 27 da Lei n. 9.868/1999 e no art. 20 da LINDB. O pedido foi rejeitado pelo Plenário em abril de 2025, sob relatoria do Min. Flávio Dino, que consignou ser a modulação medida excepcional, cabível apenas quando a aplicação retroativa da decisão puder comprometer a segurança jurídica ou causar efeitos desproporcionais, o que não foi demonstrado pelo embargante. O Tribunal ainda anotou que o entendimento firmado está em consonância com a jurisprudência da Corte, afastando a necessidade de eficácia prospectiva.

A decisão do STF no Tema 1001 responde a uma pergunta prática muito relevante para a gestão municipal: até que ponto um município pode proibir que familiares de agentes públicos participem de licitações ou assinem contratos com a prefeitura?

A resposta do Tribunal foi: sim, o município pode fazer isso — mas com limites claros.

O que os municípios podem proibir: Um município pode editar leis proibindo a participação em licitações e a celebração de contratos com a administração municipal pelas seguintes pessoas: (a) os próprios agentes eletivos (prefeito, vice-prefeito, vereadores); (b) ocupantes de cargo em comissão ou função de confiança; (c) cônjuges, companheiros e parentes até o terceiro grau dessas pessoas; e (d) os demais servidores municipais efetivos. Essa proibição é válida do ponto de vista constitucional porque o município tem competência para legislar de forma complementar à legislação federal, especialmente para combater o nepotismo e garantir a moralidade e impessoalidade das contratações públicas.

O que o município não pode proibir de forma ampla: A lei municipal não pode estender essa proibição para alcançar os parentes de servidores efetivos que não ocupam cargo em comissão ou função de confiança. A razão é simples: um servidor de base, sem poder de decisão ou de influência sobre o processo de compras, não tem como interferir indevidamente numa licitação. Presumir que seus familiares teriam vantagem indevida seria desproporcional e injusto.

Por que a lei de Francisco Sá foi parcialmente inconstitucional: O art. 96 da Lei Orgânica do Município de Francisco Sá proibia que parentes de qualquer servidor municipal, independentemente do cargo, contratassem com o município. O STF entendeu que essa extensão foi longe demais: como o servidor sem função de direção não tem como interferir nas licitações, não há razão para impedir que seu familiar (que pode ser um empresário, um prestador de serviços etc.) participe normalmente de processos licitatórios. O dispositivo foi mantido em vigor com a exclusão dessa parte excessiva, por interpretação conforme a Constituição.

Impacto prático: Para os municípios, a decisão sinaliza que leis orgânicas com vedações amplas ao nepotismo em contratos são válidas e bem-vindas, desde que respeitem o critério da proporcionalidade. Para os servidores e seus familiares, a decisão deixa claro que a vedação se justifica quando há risco real de influência, e não de forma automática para qualquer vínculo funcional com a prefeitura. O julgamento também confirmou que a vedação ao nepotismo vale não apenas para a nomeação de servidores (como já prevê a Súmula Vinculante 13), mas também para a celebração de contratos administrativos em geral — o que foi posteriormente incorporado pelo art. 14, IV, da Lei n. 14.133/2021.