Tema 1002

O recurso extraordinário RE 1.140.005/RJ, relatado pelo Min. Luís Roberto Barroso, teve origem em ação judicial na qual a recorrente G.A.O., representada pela Defensoria Pública da União (DPU), demandou a União Federal em razão de questão relacionada a atendimento médico em hospital federal. A Sexta Turma Especializada do TRF da 2ª Região, ao apreciar a apelação e a remessa necessária, excluiu a condenação da União ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais em favor da DPU, com fundamento na Súmula 421 do STJ, segundo a qual os honorários não seriam devidos quando a Defensoria Pública atua contra a pessoa jurídica de direito público à qual pertence — aplicando, por analogia, o instituto civil da confusão previsto no art. 381 do Código Civil.

A recorrente, patrocinada pela própria DPU, interpôs recurso extraordinário sustentando que o afastamento dos honorários violava a autonomia administrativa e financeira conferida à Defensoria Pública pela Constituição Federal, especialmente pelos arts. 134, caput, §§ 2º, 3º e 4º, e 168 da CF, com as alterações promovidas pelas Emendas Constitucionais nºs 45/2004, 74/2013 e 80/2014. A União apresentou contrarrazões defendendo a ausência de repercussão geral e sustentando que a DPU, por ser órgão sem personalidade jurídica própria, não poderia ser credora de honorários devidos pelo mesmo ente ao qual pertence.

Em 03.08.2018, o STF reconheceu a repercussão geral da matéria, delimitando como objeto de análise a questão de saber se a proibição ao recebimento de honorários pela Defensoria Pública, quando representa litigante vencedor em demanda ajuizada contra o ente ao qual é vinculada, viola sua autonomia funcional, administrativa e institucional. O tema foi registrado como Tema 1.002 da repercussão geral, superando o entendimento anterior firmado no RE 592.730 (Tema 134), que havia negado relevância à matéria antes das reformas constitucionais subsequentes.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em definir se o instituto civilista da confusão — extinção de obrigação pela reunião, na mesma pessoa, das qualidades de credor e devedor (art. 381 do Código Civil) — pode ser invocado para afastar o pagamento de honorários sucumbenciais à Defensoria Pública quando esta litiga contra o ente público ao qual pertence, à luz da autonomia constitucional que lhe foi conferida pelas Emendas Constitucionais nºs 45/2004, 74/2013 e 80/2014.

O STF, por unanimidade, concluiu que a 'tese da confusão' foi superada pela evolução constitucional da Defensoria Pública. Os principais fundamentos foram:

1. EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL: A EC nº 45/2004 atribuiu às Defensorias Públicas estaduais autonomia funcional, administrativa e a iniciativa de proposta orçamentária (art. 134, § 2º, CF). A EC nº 74/2013 estendeu essas garantias à DPU (art. 134, § 3º, CF). A EC nº 80/2014 reforçou o caráter permanente da instituição, sua essencialidade ao regime democrático, e lhe conferiu os princípios da unidade, indivisibilidade e independência funcional (art. 134, § 4º, CF), além de aplicar-lhe, no que couber, o art. 93 e o art. 96, II, da CF. O art. 168 da CF, também alterado pela EC nº 45/2004, garantiu o repasse de duodécimos à Defensoria Pública.

2. SUPERAÇÃO DA TESE DA CONFUSÃO: Com as reformas, a Defensoria Pública deixou de ser órgão subordinado ao Poder Executivo e passou a ser instituição constitucional autônoma. A Constituição não pode ser lida à luz das instituições do Direito Civil; ao contrário, o Direito Civil deve ser interpretado à luz da Constituição. A autonomia constitucional da Defensoria a torna centro organizacional e administrativo distinto do ente federado, com orçamento próprio, tornando factível a existência de obrigação entre ambos sem que se configure confusão.

3. ACESSO À JUSTIÇA E APARELHAMENTO: A missão constitucional da Defensoria Pública de garantir assistência jurídica integral e gratuita aos necessitados (art. 5º, LXXIV, e art. 134, CF) exige adequada alocação de recursos. Os dados sobre déficit estrutural das Defensorias reforçam a necessidade de fontes adicionais de receita. O art. 4º, XXI, da LC nº 80/1994 (incluído pela LC nº 132/2009) já prevê expressamente o recebimento de verbas sucumbenciais, inclusive quando devidas por entes públicos, destinadas a fundos de aparelhamento.

4. DESESTÍMULO À LITIGIOSIDADE: A possibilidade de condenação em honorários desincentiva recursos protelatórios pelo ente público e estimula a resolução administrativa dos conflitos.

PRECEDENTES CITADOS: RE 592.730 (Tema 134, negativa de repercussão geral antes das ECs); AR 1.937 (STF entendeu possível a condenação da União em honorários à DPU); ADPF 307 MC-Ref; ADI 4.056; ADI 3.965; ADI 5.296 MC; ADPF 339; ADPF 384; ADIs nºs 6.852, 6.875, 6.866 e 6.876 (poder requisitório). Também foram mencionados os REsps 1.199.715 e 1.108.013 do STJ (recursos repetitivos que aplicavam a Súmula 421), superados pela nova tese.

DIVERGÊNCIA: A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso, propondo tese no sentido de que não seria cabível o pagamento de honorários à Defensoria quando litiga com o ente que integra. O STF, por unanimidade, decidiu em sentido contrário. Nos embargos de declaração, a DPU e o GAETS pleitearam a inclusão expressa da capacitação dos membros na tese, tendo os embargos sido rejeitados, pois o STF esclareceu que o conceito de 'aparelhamento' já abrange tal finalidade. O CONPEG e a União obtiveram modulação parcial dos efeitos.

A modulação de efeitos foi decidida nos embargos de declaração (RE 1.140.005 ED), julgados em sessão virtual de 22 a 29 de setembro de 2023. O STF, por unanimidade, acolheu parcialmente os embargos opostos pelo Colégio Nacional de Procuradores Gerais dos Estados e do Distrito Federal (CONPEG) e pela União, para modular os efeitos da decisão principal.

O marco e critério da modulação: a tese firmada no Tema 1.002 não deve atingir (i) decisões já transitadas em julgado e (ii) processos em trâmite nos quais a questão relacionada aos honorários advocatícios sucumbenciais já esteja preclusa.

Justificativa adotada pelo STF: até o julgamento do acórdão principal (junho de 2023), havia cenário de insegurança jurídica, pois a jurisprudência consolidada era representada pela Súmula 421 do STJ (que vedava os honorários), enquanto o STF, em julgado anterior (AR 1.937), havia sinalizado em sentido contrário. A modulação busca evitar ampla impugnação de decisões já proferidas para modificar o capítulo de honorários, tanto por parte dos entes públicos quanto das Defensorias. A modulação foi definida nos embargos de declaração.

Antes desta decisão, a regra aplicada pelos tribunais era a de que a Defensoria Pública não poderia receber honorários quando ganhava uma causa contra o próprio Estado que a mantém — por exemplo, a Defensoria Pública do Estado de São Paulo não poderia cobrar honorários do Estado de São Paulo caso vencesse um processo contra ele. O fundamento era uma regra do Direito Civil chamada 'confusão': se credor e devedor são a mesma pessoa, a dívida se extingue. Como a Defensoria faz parte do Estado, seria como o Estado pagando a si mesmo.

O STF rejeitou esse raciocínio por entender que ele não leva em conta a profunda transformação constitucional sofrida pela Defensoria Pública nas últimas décadas. Com as Emendas Constitucionais nºs 45/2004, 74/2013 e 80/2014, a Defensoria Pública deixou de ser um órgão subordinado ao Poder Executivo e passou a ter autonomia funcional, administrativa e financeira — semelhante à do Ministério Público e do Poder Judiciário. Ela elabora seu próprio orçamento, recebe recursos diretamente (em duodécimos mensais) e não pode ser subordinada ao Executivo. Por isso, o STF entendeu que a Defensoria e o Estado são entidades suficientemente distintas para que haja uma obrigação real entre elas.

Além do argumento jurídico, o STF levou em conta dados concretos: as Defensorias Públicas no Brasil ainda carecem de estrutura adequada, com apenas cerca de metade das comarcas atendidas e proporção de defensores públicos muito inferior à de juízes e promotores. Os honorários recebidos servem para fortalecer a instituição, e não para beneficiar individualmente os defensores — a tese proíbe expressamente o rateio dos valores entre os membros, determinando que o dinheiro vá para fundos de aparelhamento e capacitação.

O STF também apontou um efeito prático positivo: saber que pode ser condenado a pagar honorários à Defensoria desestimula o ente público a recorrer de forma protelatória ou a resistir injustificadamente a demandas legítimas dos cidadãos hipossuficientes.

Para quem já tinha processos em andamento: a modulação de efeitos definida nos embargos de declaração protege quem já tinha decisão transitada em julgado ou situação de preclusão sobre o capítulo de honorários — essas situações consolidadas não são atingidas pela nova tese. Para os processos ainda em curso nos quais o ponto de honorários ainda não foi definitivamente decidido, a nova regra se aplica.