Tema 1011

O processo paradigma do Tema 1011 (RE 827.996, Rel. Min. Gilmar Mendes) originou-se de ação ordinária de responsabilidade securitária ajuizada por mutuários do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) perante a Justiça Estadual do Paraná, em face da S.A.C.N.S. (recorrente), companhia seguradora. Os autores alegavam que os imóveis adquiridos por meio do SFH apresentavam vícios estruturais e risco de desmoronamento, pleiteando indenização com base na apólice de seguro firmada.

Em contestação, a seguradora arguiu sua ilegitimidade passiva, sustentando que a MP 513/2010 (convertida na Lei 12.409/2011) teria transferido os direitos e obrigações do Seguro Habitacional do SFH (SH/SFH) ao Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS), administrado pela Caixa Econômica Federal (CEF). O Juízo da 5ª Vara Cível de Maringá/PR declarou a inconstitucionalidade da MP 513/2010 e afastou as preliminares arguidas. O Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, ao julgar agravo de instrumento, deu provimento ao recurso da seguradora, decretando a incompetência da Justiça Estadual e determinando a remessa dos autos à Justiça Federal, ao reconhecer que as apólices envolvidas eram públicas (ramo 66).

Os mutuários recorreram ao STJ, que deu provimento ao recurso especial, entendendo que os requisitos cumulativos para o reconhecimento do interesse jurídico da CEF (contratos do período 02/12/1988 a 29/12/2009, vinculação ao FCVS via apólice pública e comprovação documental do comprometimento do FCVS com risco efetivo de exaurimento da reserva técnica do FESA) não teriam sido preenchidos no caso concreto. Contra essa decisão do STJ, a seguradora interpôs o recurso extraordinário, alegando violação aos arts. 5º, XXXV, e 109, I, da Constituição Federal, sustentando que as condicionantes impostas pelo STJ ao ingresso da CEF na lide seriam inconstitucionais. O STF reconheceu a repercussão geral da matéria em 2018. A CEF e a União também ingressaram nos autos, requerendo sua participação como interessadas. Participaram como amici curiae a União, a CEF, a FEMOCOHAB/PE e a CNSeg.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir os contornos do art. 109, I, da Constituição Federal nas causas de seguro habitacional do SFH em que a CEF indica possuir interesse jurídico na condição de administradora do FCVS, bem como fixar a regra intertemporal aplicável aos processos que estavam em curso na data de entrada em vigor da MP 513/2010.

Fundamentos constitucionais e legais citados:

• Art. 109, I, da CF/1988 (competência da Justiça Federal por critério ratione personae)
• Art. 5º, XXXV e XXXVI, da CF/1988 (acesso à Justiça e proteção à coisa julgada)
• Art. 45 c/c art. 64, § 4º, do CPC/2015 (remessa à Justiça Federal quando há interesse de ente federal)
• MP 513/2010, convertida na Lei 12.409/2011, alterada pela MP 633/2013 e pela Lei 13.000/2014 (especialmente arts. 1º e 1º-A, que atribuíram à CEF a representação judicial e extrajudicial do FCVS)
• Art. 5º, parágrafo único, da Lei 9.469/1997 (intervenção anômala de pessoa jurídica de direito público)
• Decreto-Lei 2.406/1988 e Lei 7.682/1988 (FCVS como garantidor do equilíbrio do SH/SFH)

Questão da competência (art. 109, I, CF): O STF reafirmou que o critério definidor de competência na norma constitucional é ratione personae, ou seja, pela presença de entes federais elencados taxativamente (União, autarquia federal ou empresa pública federal). A CEF é empresa pública federal e, ao assumir a administração e representação judicial do FCVS por força da Lei 12.409/2011, passou a ter interesse jurídico nas demandas que envolvam apólices públicas do SH/SFH (ramo 66). A Justiça Estadual é absolutamente incompetente para aferir a existência ou não desse interesse, sendo essa tarefa privativa da Justiça Federal — entendimento consagrado nas Súmulas 150 e 224 do STJ e em décadas de jurisprudência do STF (precedentes como RE 183.188, RE 89.449 e outros).

Distinção entre apólice pública (ramo 66) e apólice privada (ramo 68): O resultado das ações que envolvem apólice pública (ramo 66) interessa diretamente ao FCVS, fundo federal, que deverá ressarcir as seguradoras em caso de condenação. Nas apólices privadas (ramo 68), não há comprometimento do FCVS, e portanto inexiste interesse jurídico da CEF, permanecendo a competência da Justiça Estadual.

Questão intertemporal: Inspirado no parâmetro adotado pela Súmula Vinculante 22 (competência trabalhista para ações de acidente de trabalho após a EC 45/2004, com marco na sentença de mérito), o STF fixou que:

• Para processos sem sentença de mérito na data de vigência da MP 513/2010 (26/11/2010): aplica-se o novo regime, devendo os autos ser remetidos à Justiça Federal para análise do interesse da CEF ou da União, caso haja provocação das partes ou intervenientes, respeitado o § 4º do art. 1º-A da Lei 12.409/2011.
• Para processos com sentença de mérito proferida até 26/11/2010: o feito permanece na Justiça Estadual até o exaurimento do cumprimento de sentença, podendo a CEF e/ou a União intervir a qualquer tempo e grau de jurisdição nos termos do parágrafo único do art. 5º da Lei 9.469/1997.

Modulação de efeitos (fixada nos embargos de declaração julgados em 09/11/2022): Após sucessivos embargos de declaração, o Plenário, por unanimidade, acolheu parcialmente os recursos para modular os efeitos da tese firmada no mérito, mantendo a eficácia preclusiva da coisa julgada dos processos que já haviam transitado em julgado na fase de conhecimento antes de 13/07/2020 (data da publicação da ata de julgamento do mérito no DJe). Nesses casos, restou inadmitida, desde já, futura ação rescisória fundada no fundamento da competência apreciado na decisão (esclarecendo-se que a vedação recai sobre o fundamento específico da competência, conforme debate ocorrido na sessão plenária).

Precedentes relevantes mencionados: RE 183.188 (Min. Celso de Mello); RE 571.572 RG (Tema 17); RE 586.453 RG (Tema 190); RE 594.435 ED (Tema 149); STJ — EDcl nos EDcl no REsp 1.091.363/SC (Segunda Seção, 2012); Súmulas 150 e 224 do STJ; Súmula Vinculante 22 do STF; ADI 1.726 MC (constitucionalidade de MP que trata de fundo específico).

Houve modulação de efeitos, fixada por unanimidade no julgamento dos segundos embargos de declaração (acórdão de 09/11/2022).

Marco temporal: A tese do Tema 1011 somente se aplica aos processos que estivessem tramitando na fase de conhecimento (em qualquer grau de jurisdição, inclusive fase recursal), ou seja, sem trânsito em julgado, na data de 13/07/2020 (data de publicação da ata de julgamento do mérito no Diário de Justiça Eletrônico).

Processos excluídos: Os processos que já haviam transitado em julgado na fase de conhecimento antes de 13/07/2020 têm a eficácia preclusiva da coisa julgada preservada. Nesses casos, a ação rescisória fundada no fundamento da competência apreciado na decisão fica inadmitida — esclarecendo-se, conforme debate na sessão plenária, que a vedação diz respeito especificamente ao fundamento da competência, e não a qualquer rescisória em abstrato.

Justificativa: A modulação foi fundamentada na segurança jurídica e no interesse social, levando em conta: (i) a existência de precedente obrigatório do STJ (Temas 50 e 51 dos Recursos Especiais Repetitivos) com entendimento oposto ao firmado pelo STF; (ii) o longo período (aproximadamente dez anos) em que processos tramitaram com base no paradigma do STJ; (iii) o impacto social sobre grupos hipossuficientes (mutuários do SFH); e (iv) os posicionamentos da Corte sobre as consequências dos julgamentos em controle difuso ou concentrado de constitucionalidade (arts. 525, §§ 12 a 15, e 535, §§ 5º a 8º, do CPC).

Os terceiros embargos de declaração (julgados em 29/05/2023) foram rejeitados por unanimidade, mantendo-se intactas a tese e a modulação fixadas.

O Tema 1011 do STF resolveu uma disputa muito comum em todo o Brasil: quem deve julgar as ações em que moradores de conjuntos habitacionais financiados pelo governo reclamam da seguradora por vícios de construção — a Justiça Estadual ou a Justiça Federal?

O que é a apólice pública (ramo 66)? Quando alguém financiava um imóvel pelo Sistema Financeiro da Habitação (SFH), o contrato vinha acompanhado de um seguro habitacional. Esse seguro, até 1998, era obrigatoriamente uma 'apólice pública' (chamada de ramo 66), gerida com recursos de um fundo federal chamado FCVS (Fundo de Compensação de Variações Salariais). O FCVS funcionava como um 'colchão' financeiro do governo para garantir o equilíbrio do sistema: se a seguradora tivesse que pagar indenizações em excesso, buscava reembolso nesse fundo público. A partir de 1998, passou a ser permitida também a contratação de seguros privados (ramo 68), sem vínculo com o FCVS.

Qual era o problema? Com a edição da MP 513/2010 (convertida na Lei 12.409/2011), a Caixa Econômica Federal (CEF) foi designada como administradora e representante judicial do FCVS. Isso significa que, toda vez que uma ação envolver uma apólice pública (ramo 66), o resultado pode impactar diretamente os cofres do fundo federal — e, por consequência, o erário. O STJ tinha imposto várias condições para que a CEF pudesse participar dessas ações (como comprovar que o FCVS estava em risco real de esgotamento), o que dificultava a defesa dos recursos públicos.

O que o STF decidiu?

1. A CEF tem interesse jurídico em todas as causas que envolvam apólice pública do SH/SFH (ramo 66), não sendo necessário comprovar caso a caso o comprometimento do FCVS. Como empresa pública federal, a simples existência desse interesse já atrai a competência da Justiça Federal (art. 109, I, da Constituição). A Justiça Estadual não pode analisar se há ou não interesse da CEF — isso é tarefa exclusiva da Justiça Federal.
2. Para causas com apólice privada (ramo 68), a Justiça Estadual permanece competente, pois não há envolvimento do FCVS.
3. Em relação aos processos em curso quando entrou em vigor a MP 513/2010 (26/11/2010): se ainda não havia sentença de mérito, o feito deve ir para a Justiça Federal (desde que haja pedido de participação da CEF ou da União). Se já havia sentença de mérito até essa data, o processo permanece na Justiça Estadual até o fim, mas a CEF pode intervir para defender o FCVS sem deslocar os autos.
4. Para processos ajuizados após 26/11/2010 e que envolvam apólice pública: a Justiça Federal é competente a partir do momento em que a CEF ou a União indicar interesse em intervir.
5. Todos os atos processuais praticados na Justiça Estadual devem ser aproveitados pela Justiça Federal quando ocorrer o deslocamento.

O que mudou com a modulação? Para evitar injustiças com os mutuários que haviam ajuizado ações na Justiça Estadual seguindo a jurisprudência vigente do STJ, o STF estabeleceu uma proteção: os processos que já tinham transitado em julgado na fase de conhecimento antes de 13/07/2020 (data de publicação da ata do julgamento do mérito) ficam resguardados. Não se pode mais questionar esses casos por meio de ação rescisória com fundamento na questão da competência.

Impacto prático: Para mutuários com apólice pública (ramo 66) cujos processos ainda estavam em andamento em julho de 2020, os feitos foram ou serão deslocados para a Justiça Federal, onde a CEF pode defender o FCVS. Para o poder público, a decisão assegura que o erário seja adequadamente defendido nas demandas judiciais que possam comprometer o fundo. Para quem já tinha sentença transitada em julgado antes daquela data, nada muda.