Tema 1035

O processo paradigma é o ARE 990.094, oriundo de São Paulo/SP, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, julgado pelo Plenário do STF em sessão virtual encerrada em 18 de agosto de 2025.

O Município de São Paulo recorreu de decisão do tribunal de origem que havia afastado a cobrança da Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos (TFE), instituída pela Lei Municipal nº 13.477/2002. A norma vincula o valor da taxa ao tipo de atividade econômica exercida pelo estabelecimento, classificada conforme a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE-Fiscal), com tabela anexa contendo mais de cem categorias distintas de atividade.

A parte recorrida, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (E.B.C.T.), sustentava que tal critério configuraria base de cálculo própria de imposto — vedada pelo art. 145, § 2º, da Constituição Federal e pelo parágrafo único do art. 77 do CTN —, por não guardar relação com o custo concreto da atividade fiscalizatória.

A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo desprovimento do recurso, propondo tese no sentido da inconstitucionalidade do uso isolado do tipo de atividade como critério de definição do valor da taxa.

Após o reconhecimento da repercussão geral (em 7 de março de 2019), a proposta de reafirmação de jurisprudência no Plenário Virtual foi rejeitada, sendo o feito submetido ao Plenário físico para deliberação de mérito. Posteriormente, a E.B.C.T. opôs embargos de declaração alegando contradição e omissão no acórdão, além de requerer a modulação dos efeitos da decisão — pedidos rejeitados por unanimidade em fevereiro de 2026.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em saber se a adoção do tipo de atividade exercida pelo estabelecimento como parâmetro de cálculo da taxa de poder de polícia viola o art. 145, II e § 2º, da Constituição Federal, que veda às taxas a utilização de base de cálculo própria de impostos.

O Min. Gilmar Mendes, relator, fundamentou a constitucionalidade do critério a partir do princípio da referibilidade (ou equivalência), segundo o qual o valor cobrado a título de taxa deve guardar correlação razoável — não necessariamente exata — com o custo da atividade estatal que justifica sua cobrança. Citou doutrina de Geraldo Ataliba, Paulo de Barros Carvalho, Humberto Ávila e Hugo de Brito Machado para reforçar o caráter sinalagmático das taxas.

O relator destacou que fiscalizar estabelecimentos que exercem atividades de maior risco (como postos de combustível) é, naturalmente, mais custoso ao Poder Público do que fiscalizar atividades de menor complexidade (como agências de viagem). Portanto, o tipo de atividade econômica reflete, de forma razoável e proporcional, a intensidade da atuação fiscalizatória estatal.

O acórdão afastou a tese de que a legislação adotava base de cálculo típica de imposto, pois os valores são fixos, previamente tabelados e vinculados à atividade objeto de fiscalização — e não à capacidade contributiva ou à riqueza do contribuinte. Enfatizou-se que não se exige referibilidade absoluta entre o valor cobrado e o custo exato do serviço, sob pena de inviabilizar a gestão tributária.

Foram citados os seguintes dispositivos: art. 145, II e § 2º, da CF/1988; arts. 77, 78 e 79 do CTN (Lei 5.172/1966); art. 14 da Lei Municipal nº 13.477/2002; e art. 6º da Lei Municipal nº 9.670/1983, de São Paulo.

Os principais precedentes invocados foram: a Súmula Vinculante 19 ('É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra'); o Tema 146 da repercussão geral (RE 576.321, Rel. Min. Ricardo Lewandowski); RE-AgR 906.257 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma); RE-AgR 906.203 (Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma); ARE-AgR 896.740 (Rel. Min. Luiz Fux); RE-AgR 658.884 (Rel. Min. Alexandre de Moraes); RE-AgR 640.597 (Rel. Min. Ricardo Lewandowski); e ADI 2.551 MC-QO (Rel. Min. Celso de Mello), entre outros.

Nos embargos de declaração, a E.B.C.T. alegou que o acórdão teria ignorado o fato de a lei impugnada adotar a natureza da atividade como critério único — e não como 'um dos critérios' — para o cálculo da taxa. O Min. Gilmar Mendes rejeitou a contradição, reafirmando que o voto tratou especificamente da Lei Municipal 13.477/2002 e que o critério adotado é válido por guardar correspondência com o custo da fiscalização. O pedido de modulação foi igualmente rejeitado, com fundamento em dois argumentos: (i) a decisão não representou revisão ou inovação jurisprudencial, mas reafirmação de entendimento já consolidado nas turmas do STF; e (ii) modular os efeitos implicaria, na prática, inverter o resultado do julgamento de mérito em favor do contribuinte embargante.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. O pedido de modulação formulado pela E.B.C.T. nos embargos de declaração foi expressamente rejeitado pelo STF, por unanimidade. O tribunal entendeu que a decisão não representou inovação ou ruptura jurisprudencial, mas mera reafirmação de orientação já consolidada em precedentes de ambas as turmas, o que afasta o pressuposto de alteração abrupta de entendimento necessário para justificar a modulação. Além disso, o relator pontuou que acolher o pedido significaria, na prática, inverter o resultado do julgamento de mérito.

Municípios e outros entes federativos frequentemente cobram taxas para fiscalizar o funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais e de serviços — as chamadas taxas de poder de polícia. Uma dúvida recorrente era se essas taxas poderiam ter seu valor calculado com base no tipo de atividade econômica do estabelecimento (por exemplo, se é um banco, uma farmácia, um posto de gasolina ou um salão de beleza).

Contribuintes argumentavam que usar o ramo de atividade como critério de cálculo equivaleria a tributar a atividade econômica em si — algo reservado aos impostos, não às taxas. Por isso, entendiam que o critério seria inconstitucional.

O STF, ao julgar o Tema 1035 por unanimidade, decidiu que esse critério é constitucional. O raciocínio central é simples: fiscalizar diferentes tipos de estabelecimentos tem custos diferentes para o poder público. Um posto de combustível, por exemplo, exige inspeções mais rigorosas e frequentes — envolvendo risco à saúde e à segurança — do que uma loja de roupas. Assim, é razoável e proporcional que o valor da taxa reflita essa diferença de esforço fiscalizatório.

O tribunal deixou claro que não se exige uma correspondência matemática exata entre o valor da taxa e o custo preciso de cada fiscalização — exigência que tornaria inviável a cobrança. O que importa é que haja uma correlação razoável entre o critério adotado e a intensidade da atuação estatal.

Esse entendimento reforça a validade de legislações municipais que estruturam a taxa de fiscalização com base em tabelas de atividades econômicas, como a CNAE-Fiscal, desde que o critério guarde pertinência com o custo da fiscalização — e não com a riqueza ou o faturamento do contribuinte, o que caracterizaria base de cálculo de imposto.

Para os contribuintes, o impacto prático é que estabelecimentos sujeitos a maior intensidade de fiscalização poderão pagar taxas mais elevadas do que outros, sem que isso seja considerado inconstitucional. Para os municípios, a decisão confere segurança jurídica para manter e estruturar suas taxas de fiscalização com base nesse critério.

O pedido de modulação dos efeitos — que limitaria a decisão ao futuro, preservando as situações anteriores dos contribuintes — foi rejeitado pelo STF, pois o tribunal entendeu que a tese firmada não representou mudança de jurisprudência, mas apenas consolidou em repercussão geral entendimento que já era aplicado pelas turmas da Corte.