Tema 1040

O caso concreto (RE 626.946, relator Min. Marco Aurélio) originou-se em São Paulo quando o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado, declarando incompatíveis com a Constituição estadual os artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município de São Paulo e a Lei Municipal nº 13.881/2004.

Os dispositivos questionados criaram, por iniciativa da Câmara Municipal, os chamados 'Conselhos de Representantes', com um conselho para cada área de Subprefeitura do Município. Cada conselho seria composto por 27 conselheiros: 9 indicados por partidos políticos com representação na Câmara (proporcionalmente) e 18 eleitos pelo voto direto da população local. Entre as atribuições conferidas pela lei, destacavam-se: participar da elaboração do orçamento municipal e do Plano Diretor; fiscalizar a execução orçamentária e os demais atos da administração municipal; opinar sobre projetos de impacto urbanístico; e encaminhar representações ao Executivo e ao Legislativo sobre questões de interesse local. Os conselheiros não receberiam remuneração e o mandato teria duração de dois anos.

O Tribunal de Justiça paulista concluiu que houve vício de iniciativa legislativa, pois a criação e definição de atribuições de órgão com interferência na Administração municipal seria matéria reservada à iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo. A Câmara Municipal de São Paulo interpôs recurso extraordinário ao STF (art. 102, III, 'a', da CF), alegando violação aos artigos 1º, 2º, 29, 30, 31, 61 e 74 da Constituição Federal, no que diz respeito às regras de iniciativa legislativa, democracia participativa e separação dos poderes. O Ministério Público Estadual e a Procuradoria-Geral da República opinaram pelo desprovimento do recurso, sustentando ser inconstitucional lei parlamentar que cria órgão com atribuições de fiscalizar o Executivo.

A questão jurídica central (ratio decidendi) foi definir se o princípio da separação dos poderes e as regras de iniciativa legislativa reservada impedem que o Poder Legislativo municipal, por lei de sua própria iniciativa, crie um conselho de representantes da sociedade civil com atribuições de acompanhar e fiscalizar ações do Poder Executivo.

O STF, por maioria de 6 votos a 5, deu parcial provimento ao recurso extraordinário. A corrente vencedora, liderada pelo relator Min. Marco Aurélio e acompanhada pelos Min. Dias Toffoli, Edson Fachin, Roberto Barroso, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello, firmou as seguintes premissas:

1. TOPOGRAFIA NA LEI ORGÂNICA E NATUREZA DO COLEGIADO: Os conselhos foram inseridos na Lei Orgânica de São Paulo no capítulo dedicado ao Poder Legislativo (Seção VIII — 'Dos Conselhos de Representantes'), e não no capítulo do Executivo. Isso evidencia que não integram a Administração direta ou autárquica, afastando a reserva de iniciativa do art. 61, § 1º, II, alíneas 'a' e 'e', da CF, que se aplica a órgãos da Administração Pública.

2. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: O art. 1º, parágrafo único, da CF determina que 'todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente'. O texto constitucional consagra, em múltiplos dispositivos (arts. 14; 194, VIII; 198, III; 204, II; 206, VI; 187), a participação da comunidade como princípio estruturante do Estado democrático. O rol constitucional dos mecanismos de democracia participativa não é exaustivo.

3. FUNÇÃO DE CONTROLE DO LEGISLATIVO: O art. 31 da CF atribui ao Poder Legislativo municipal a fiscalização do Município, e o art. 29, XI, determina que a Lei Orgânica discipline a organização do controle da Câmara. Ao criar o conselho vinculado à sua própria estrutura, o Legislativo exerce prerrogativa própria, e não indevida interferência no Executivo.

4. INTERPRETAÇÃO CONFORME E INCONSTITUCIONALIDADES PARCIAIS: O relator aplicou interpretação conforme à Constituição para afastar qualquer leitura que conferisse ao conselho poderes vinculativos ou coercitivos sobre o Executivo, preservando o caráter opinativo e sugestivo das manifestações. Foram declaradas inconstitucionais as disposições da Lei nº 13.881/2004 que: (a) impunham encargos diretamente ao Poder Executivo (arts. 22 e 25; § 3º do art. 12; § 2º do art. 15; título do Capítulo VII; expressão 'através da Subprefeitura' no § 2º do art. 20); (b) previam atuação 'complementar' do conselho em relação a colegiados do Executivo (expressão 'complementar' no inciso VI do art. 2º). Quanto ao art. 23 e ao § 1º do art. 12, foi dada interpretação conforme para ler 'Legislativo' no lugar de 'Município', preservando a norma.

A corrente vencida (Min. Alexandre de Moraes, Rosa Weber, Cármen Lúcia, Luiz Fux e Gilmar Mendes) defendia que os conselhos, ao intervirem no planejamento e na execução orçamentária municipal, invadiam a 'reserva de administração' do Executivo e a iniciativa privativa do art. 61, § 1º, II, 'e', da CF. Citaram precedentes como ADI 3751, ADI 1275, ADI 1391, ADI 2654 e ADI 1905 MC, segundo os quais conselhos criados para auxiliar ou fiscalizar ações governamentais deveriam ser instituídos por iniciativa do Chefe do Executivo.

O precedente da ADI 3046 (rel. Min. Sepúlveda Pertence) também foi referenciado pela maioria, no sentido de que o poder de fiscalização legislativa é exercido por órgãos coletivos, não individualmente. O RE 865.401 (rel. Min. Dias Toffoli) foi invocado para reforçar o direito de acesso a informações públicas como forma plural de controle democrático.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O STF decidiu, por apertada maioria (6 votos a 5), que câmaras de vereadores e assembleias legislativas podem criar, por lei de sua própria iniciativa, conselhos compostos por representantes da sociedade civil para acompanhar as ações da administração pública — desde que esses conselhos sejam vinculados à estrutura do próprio Poder Legislativo e não tenham poderes para obrigar, vetar ou impor condutas ao Poder Executivo.

A decisão parte de um fundamento democrático: a Constituição de 1988 não lista de forma exaustiva todos os mecanismos de participação popular. Ao contrário, consagra em vários capítulos a ideia de que a gestão pública deve ser acompanhada pela sociedade. Se o conselho não é um órgão da administração do prefeito ou do governador, mas sim um colegiado vinculado à câmara de vereadores ou à assembleia legislativa, a iniciativa parlamentar para criá-lo é legítima.

O que o conselho PODE fazer (segundo a tese vencedora):

• Emitir pareceres e sugestões sobre orçamentos, plano diretor e políticas públicas;
• Encaminhar representações ao Executivo e ao Legislativo sobre problemas locais;
• Acompanhar a aplicação de dotações orçamentárias de forma consultiva;
• Opinar sobre projetos de impacto urbanístico e ambiental.

O que o conselho NÃO PODE fazer:

• Impor obrigações vinculantes ao Executivo;
• Criar encargos diretos para o Prefeito ou Governador (como obrigá-lo a organizar eleições do conselho ou a divulgar resultados — essas atribuições foram declaradas inconstitucionais);
• Agir de forma 'complementar' a conselhos criados pelo Executivo, pois isso mesclaria as esferas institucionais.

Para os municípios e estados, a decisão confirma que legislativos locais têm espaço constitucional para institucionalizar a participação da sociedade civil no acompanhamento da gestão pública, criando canais de controle social sem precisar da autorização do Executivo. Para os cidadãos, o julgamento representa a validação de mecanismos de democracia direta que aproximam a população da fiscalização do poder público. A decisão foi por maioria estreita, com cinco ministros defendendo a inconstitucionalidade total dessas leis, o que indica a sensibilidade do tema no que diz respeito ao equilíbrio entre os poderes.