Tema 1042

O processo teve origem em Santa Catarina, no Recurso Extraordinário 1.090.591, relatado pelo Min. Marco Aurélio. A parte recorrida, D.A.C.C.I. Ltda., empresa importadora, teve suas mercadorias retidas pela Receita Federal durante o despacho aduaneiro, encaminhado ao canal vermelho de conferência. A autoridade fiscal verificou, por meio de laudo técnico emitido em setembro de 2015, que o preço declarado pelo importador na Declaração de Importação era muito inferior ao custo das matérias-primas constitutivas dos produtos, com valor FOB/kg declarado de US$ 0,92, enquanto o custo mínimo das matérias-primas era de US$ 1,36/kg. Intimada a apresentar documentação comprobatória do valor aduaneiro declarado, a empresa afirmou ter realizado a transação por ligação telefônica e Skype e, subsequentemente intimada a comprovar tais conversas, quedou-se inerte. Diante disso, o Fisco arbitrou o valor das mercadorias com base nos parâmetros legais do art. 88 da MP 2.158-35/2001, apurando diferença de tributos e multa, e condicionou o desembaraço aduaneiro ao pagamento dessas diferenças. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região, aplicando a Súmula 323 do STF, entendeu ser incabível condicionar o desembaraço ao pagamento das diferenças apuradas por arbitramento, determinando a liberação das mercadorias mediante depósito judicial garantidor. A União interpôs recurso extraordinário alegando violação aos artigos 1º, IV, 170, parágrafo único, e 237 da Constituição Federal. O STF reconheceu a repercussão geral da questão em abril de 2019 (Tema 1042) e julgou o mérito em sessão virtual concluída em 14 de setembro de 2020.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) consistiu em definir se o condicionamento do desembaraço aduaneiro de mercadorias importadas ao recolhimento de diferenças tributárias apuradas por arbitramento da autoridade fiscal configura sanção política vedada pela Súmula 323 do STF, ou se representa legítima exigência procedimental inerente ao processo de importação.

O acórdão firmou distinção essencial entre dois institutos: (i) a 'apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos', vedada pela Súmula 323/STF, que remonta ao RE 39.933 (Rel. Min. Ary Franco), no qual se julgou inconstitucional disposição do Código Tributário do Município de Major Izidoro/AL que previa a apreensão de mercadorias já internadas no território nacional para forçar o pagamento de dívidas fiscais; e (ii) a 'retenção temporária de mercadoria importada até o cumprimento dos requisitos legais do despacho aduaneiro', situação completamente diversa, pois o pagamento dos tributos devidos é condição necessária à conclusão do próprio procedimento de importação.

Os principais dispositivos legais e constitucionais citados foram: art. 237 da Constituição Federal (que atribui ao Ministério da Fazenda a fiscalização e controle do comércio exterior, conferindo-lhe poderes normativos e administrativos); arts. 1º, IV, e 170, parágrafo único, da Constituição (livre iniciativa e livre exercício de atividade econômica); art. 571, §1º, I, do Decreto nº 6.759/2009 (na redação do Decreto nº 8.010/2013), que veda o desembaraço de mercadoria cuja exigência de crédito tributário esteja pendente; arts. 564 e 570 do mesmo Decreto (conferência aduaneira e hipóteses de interrupção do despacho); e art. 88 da MP 2.158-35/2001 (critérios para arbitramento do valor aduaneiro com base no preço de mercado internacional, inclusive mediante laudo técnico especializado).

Como precedentes relevantes, foram citados: RE 193.817 (Rel. Min. Ilmar Galvão, Pleno, DJ 10/8/2001), que assentou a higidez constitucional do condicionamento do desembaraço à comprovação do recolhimento do ICMS, entendimento posteriormente cristalizado na Súmula Vinculante 48; ARE 876.019 AgR (Rel. Min. Roberto Barroso, 1ª Turma, DJe 11/9/2015), reafirmando ser constitucional a exigência do pagamento de tributos para liberação de mercadoria via despacho aduaneiro; e RE 919.752 AgR (Rel. Min. Edson Fachin, 1ª Turma, DJe 14/6/2016), reconhecendo poderes normativos do Ministério da Fazenda fundados no art. 237 da CF.

O tribunal destacou que o ato administrativo de arbitramento do valor das mercadorias goza de presunção de legitimidade, e que a exigência de pagamento de tributos como condição ao desembaraço não viola a livre iniciativa, pois trata-se de condição necessária à regular internalização de bens importados, e não de instrumento de coerção extrafiscal ilegítima. O imposto de importação tem função predominantemente extrafiscal, servindo como instrumento de proteção da indústria nacional e de política econômica. Nos embargos de declaração, opostos pela empresa importadora e desprovidos por unanimidade em fevereiro de 2021, o relator reafirmou que a discussão sobre balizas procedimentais ao Fisco envolveria matéria infraconstitucional, sem prequestionamento adequado, e que não havia omissão, contradição ou obscuridade no acórdão principal.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Quando uma empresa importa mercadorias do exterior, precisa passar pelo chamado 'despacho aduaneiro', que é o procedimento burocrático pelo qual a Receita Federal verifica e autoriza a entrada dos produtos no país. Parte desse procedimento envolve a conferência do valor declarado pelo importador, pois os tributos incidentes sobre a importação (como o Imposto de Importação e o IPI) são calculados com base nesse valor.

Neste caso, o STF (Supremo Tribunal Federal) foi chamado a decidir o seguinte: se a Receita Federal detecta que o importador declarou um valor muito menor do que o real — prática conhecida como subfaturamento — e passa a calcular os tributos com base no valor correto (por meio de um procedimento chamado 'arbitramento'), pode ela reter as mercadorias até que o importador pague essa diferença de tributos?

A empresa importadora argumentava que não, pois a Súmula 323 do STF veda a 'apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos'. Segundo esse raciocínio, o Fisco deveria liberar as mercadorias e, caso quisesse cobrar a diferença, deveria usar os meios legais normais de cobrança (como o lançamento do crédito tributário e eventual execução fiscal).

O STF, porém, decidiu de forma diferente, por unanimidade. O tribunal fez uma distinção importante: a Súmula 323 foi criada para proibir situações em que o governo apreende mercadorias que já estão no país como forma de pressionar o contribuinte a pagar dívidas tributárias — isso é, de fato, uma 'sanção política' abusiva. Mas a situação do despacho aduaneiro é completamente diferente: aqui, o pagamento dos tributos devidos é uma condição necessária para que a mercadoria entre no país. A mercadoria não 'entra e depois é retida': ela simplesmente ainda não foi liberada porque o processo de importação não foi concluído.

A decisão tem impacto direto para importadores: não é possível obter a liberação das mercadorias no despacho aduaneiro enquanto houver pendência de tributos, inclusive quando esses tributos decorrem de arbitramento realizado pela Receita Federal por suspeita de subfaturamento. O importador que discordar do arbitramento pode contestá-lo judicialmente, mas, enquanto a questão não for resolvida, precisará pagar (ou prestar garantia, nas hipóteses autorizadas) para obter o desembaraço. Para o Estado, a decisão fortalece o controle aduaneiro como instrumento de combate à sonegação e de proteção da indústria nacional.