Tema 1044

O caso teve origem em Goiás, onde o Ministério Público de Contas do Estado de Goiás (MP de Contas/GO) impetrou mandado de segurança contra ato do Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Goiás (TCE/GO) e demais membros do colegiado, consubstanciado no Acórdão 2807/2015, que determinou a extinção e o arquivamento de representação promovida pelo próprio MP de Contas para apurar irregularidades em procedimento licitatório relacionado ao contrato de construção da nova sede administrativa do TCE/GO.

O Tribunal de Justiça do Estado de Goiás denegou a segurança, reconhecendo a ilegitimidade ativa e a ausência de capacidade postulatória do impetrante. Em recurso ordinário, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça reformou o acórdão, entendendo que, embora a atuação do MP de Contas seja restrita ao âmbito do Tribunal de Contas, isso não impediria sua atuação judicial em defesa de prerrogativas institucionais próprias, reconhecendo, assim, sua legitimidade ativa.

O TCE/GO interpôs Recurso Extraordinário (RE 1.178.617, Rel. Min. Alexandre de Moraes) perante o STF, com fundamento no art. 102, III, 'a', da Constituição Federal, sustentando violação aos arts. 127 e 128 da Carta Magna. Argumentou que o MP de Contas integra o corpo administrativo do Tribunal de Contas, não dispõe das prerrogativas do Ministério Público comum e que, diante da ausência de legitimidade, caberia ao órgão encaminhar os indícios de irregularidades ao Ministério Público estadual, e não impetrar mandado de segurança diretamente.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em definir se o Ministério Público de Contas — denominado 'Ministério Público Especial' ou 'Parquet especial' — possui legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança perante o Poder Judiciário em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Contas ao qual está vinculado.

O STF, por maioria, reafirmou sua jurisprudência dominante no sentido da ilegitimidade, com base nos seguintes fundamentos constitucionais e precedentes:

1. Ausência de fisionomia institucional própria: O MP de Contas não integra a estrutura do Ministério Público comum (União e Estados), cujos ramos estão elencados no art. 128 da Constituição Federal. O art. 130 da CF/88 confere aos membros do MP de Contas apenas as mesmas prerrogativas de ordem subjetiva (direitos, vedações e forma de investidura), não ampliando as atribuições institucionais do órgão.

2. Atuação funcional restrita ao controle externo: A atuação do MP de Contas está limitada ao controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, nos termos do art. 71 da Constituição Federal. O órgão encontra-se inserido na 'intimidade estrutural' dessas Cortes de Contas, que detêm poder de autogoverno (art. 73, caput, c/c art. 75 da CF/88).

3. Inaplicabilidade das prerrogativas do MP comum: As atribuições do Ministério Público comum — incluindo legitimidade processual extraordinária e autônoma para atuar no Poder Judiciário — não se estendem ao MP de Contas, pois este não compõe a mesma estrutura constitucional.

Os principais precedentes citados foram: RCL 24.500 MC (Rel. Min. Celso de Mello, DJe 16/8/2016); RCL 24.162 AgR (Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 7/12/2016); RCL 24.156 AgR (Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/11/2017); RCL 24.164 AgR (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 22/5/2017); RCL 24.159 AgR (Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 9/12/2016); e RCL 24.454 AgR (Rel. Min. Edson Fachin, DJe 8/11/2016). Todos convergiam para a ilegitimidade ativa do MP de Contas para atuar no Judiciário.

Houve divergência dos Ministros Marco Aurélio e Edson Fachin, que votaram contra a reafirmação da jurisprudência dominante no mérito. A Ministra Cármen Lúcia não se manifestou. O reconhecimento da repercussão geral foi por maioria, vencido o Min. Edson Fachin.

O fundamento normativo central inclui os arts. 71, 73, 75, 127, 128 e 130 da Constituição Federal de 1988, bem como o art. 1.035, § 3º, I, do Código de Processo Civil (repercussão geral por contrariedade à jurisprudência dominante do STF).

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

O Ministério Público de Contas (também chamado de 'Ministério Público Especial' ou 'Parquet especial') é o órgão que atua dentro dos Tribunais de Contas — como o TCU, no âmbito federal, e seus equivalentes estaduais — fiscalizando o uso de recursos públicos e participando dos processos de controle externo.

A dúvida resolvida pelo STF no Tema 1044 era: esse órgão pode entrar com mandado de segurança (uma ação judicial usada para proteger direitos líquidos e certos contra atos ilegais de autoridades) para questionar decisões do próprio Tribunal de Contas ao qual pertence?

A resposta do STF foi não. O motivo principal é que o MP de Contas não tem a mesma natureza institucional do Ministério Público comum (aquele que atua nas varas criminais, cíveis etc.). A Constituição Federal enumera, no art. 128, quais são os ramos do Ministério Público — e o MP de Contas não está entre eles. O art. 130 da Constituição apenas garante aos membros do MP de Contas as mesmas proteções funcionais individuais (como estabilidade e inamovibilidade), mas não amplia as atribuições do órgão como instituição.

Na prática, o MP de Contas é estruturalmente vinculado ao próprio Tribunal de Contas, atuando apenas no âmbito do controle externo das contas públicas. Não tem autonomia institucional para ir ao Judiciário contestar decisões desse mesmo Tribunal, seja por mandado de segurança, reclamação constitucional ou outras vias judiciais autônomas.

Isso significa que, se o MP de Contas discordar de uma decisão do Tribunal de Contas — como ocorreu no caso concreto, em que o TCE/GO arquivou uma representação sobre irregularidades em licitação — ele não pode impugnar esse ato judicialmente por conta própria. Caso entenda que há irregularidades que justificam intervenção judicial, deve encaminhar os elementos ao Ministério Público estadual ou federal, que têm legitimidade plena para atuar no Judiciário.

A decisão foi tomada pelo Plenário Virtual do STF, com maioria reconhecendo repercussão geral, o que significa que ela é de aplicação obrigatória para todos os casos semelhantes em tramitação no país.