Tema 1051

O caso teve origem em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) pela A.B.S.C. (ABRASCE), associação representativa do setor de shopping centers, contra as Leis Municipais de São Paulo nº 10.947/1991 e nº 11.649/1994, bem como contra o Decreto Municipal nº 29.728/1991.

As normas impugnadas determinavam a obrigatoriedade de implantação, nas dependências dos shopping centers localizados no município, de ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado para atendimento de emergência, com presença mínima de um médico e uma ambulância. O decreto regulamentador estabelecia ainda requisitos físicos mínimos para o espaço, como área total de pelo menos 20 metros quadrados, com compartimentos específicos para recepção, atendimento e sanitário. Shoppings que não cumprissem as exigências podiam ter negado o auto de conclusão e o consequente alvará de funcionamento.

O TJSP julgou improcedente a ação, entendendo que as normas municipais exerciam legítimo poder de polícia para proteção da integridade física dos frequentadores dos centros comerciais, sem vício formal ou ofensa ao princípio da separação dos poderes.

A ABRASCE interpôs Recurso Extraordinário (RE 833.291/SP), relatado pelo Min. Dias Toffoli, que foi admitido pelo STF com reconhecimento de repercussão geral sob o Tema nº 1.051, intitulado 'Obrigatoriedade, instituída por lei municipal, de implantação de ambulatório médico ou unidade de pronto-socorro em shopping centers'. A controvérsia envolvia a definição dos limites da competência legislativa municipal em matéria de saúde e livre iniciativa, questão com potencial de afetar shopping centers em todo o território nacional.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) residia em determinar se lei municipal que obriga shopping centers a manterem ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado invade a competência legislativa da União e afronta os princípios da livre iniciativa, da razoabilidade e da proporcionalidade.

O relator, Min. Dias Toffoli, analisou o tema sob dois ângulos: inconstitucionalidade formal e inconstitucionalidade material.

Quanto à inconstitucionalidade formal, o voto reconheceu que, em tese, municípios podem legislar sobre proteção e defesa da saúde, nos termos do art. 24, XII, combinado com o art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal, desde que haja interesse local e não haja invasão de competência privativa da União. Contudo, as normas impugnadas foram além: ao obrigar os shopping centers a manterem serviço de atendimento de emergência com exigência de contratação de profissional médico, adentraram na seara do direito do trabalho e do direito comercial, matérias de competência privativa da União (art. 22, I, da CF). O relator invocou como precedente análogo o Tema nº 525 (RE nº 839.950/RS), em que o STF declarou inconstitucional lei municipal que exigia de supermercados a contratação de funcionário para embalagem de compras, por invasão da competência legislativa federal sobre direito do trabalho e comercial.

Quanto à inconstitucionalidade material, o voto identificou violação ao princípio da livre iniciativa, erigido a fundamento da República (art. 1º, IV, da CF) e da ordem econômica (art. 170, caput, da CF). Embora reconhecendo que a intervenção estatal no domínio econômico pode ser legítima para salvaguardar outros princípios constitucionais, o relator entendeu que as obrigações impostas pelas leis impugnadas eram desproporcionais e irrazoáveis: não havia correlação entre a exigência e a atividade desenvolvida pelos shopping centers; os custos de implantação e manutenção do espaço eram elevados; e a prestação de atendimento médico pré-hospitalar é dever constitucionalmente atribuído ao Estado (art. 196 da CF), operacionalizado pelo Sistema Único de Saúde por meio do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU). O voto distinguiu a exigência das leis impugnadas — prestação de assistência médica profissional — do dever de solidariedade de oferecer 'primeiros socorros', este sim compatível com a atividade privada.

Dispositivos constitucionais centrais citados: art. 1º, incisos III e IV; art. 22, incisos I e XXIII; art. 23, II; art. 24, incisos V, VIII e XII; art. 30, incisos I e II; arts. 170, 174, 196 e 199 da Constituição Federal.

Precedentes relevantes citados: ADPF nº 672 (competências federativas em matéria de saúde); RE nº 839.950/RS, Tema 525 (lei municipal sobre embalagem em supermercados); RE nº 741.596/PR-AgR; ADI nº 6.088/AM; ADPF nº 567/SP.

Houve divergência relevante: os Ministros Edson Fachin, Cristiano Zanin, Alexandre de Moraes e Cármen Lúcia ficaram vencidos. O Min. Fachin, em voto detalhado, defendeu que a norma municipal tratava de proteção ao consumidor (competência concorrente prevista no art. 24, V e VIII, e art. 30, I, da CF), e não de direito do trabalho ou comercial, não vislumbrando excesso capaz de caracterizar violação à livre iniciativa. Para a corrente vencida, a legislação local seria densificação da proteção das relações de consumo, âmbito em que os municípios podem atuar legitimamente.

A modulação de efeitos foi decidida nos embargos de declaração (RE 833.291 ED), julgados em sessão virtual de 23/02/2024 a 01/03/2024, por unanimidade do Plenário do STF.

O Município de São Paulo opôs os embargos alegando omissão quanto à modulação, argumentando que as normas vigoravam há mais de 30 anos com presunção de constitucionalidade, que quase 90 shopping centers na capital paulista estavam sujeitos às exigências, e que inúmeros atos administrativos foram praticados de boa-fé com base nas leis declaradas inconstitucionais.

O STF acolheu parcialmente os embargos e estabeleceu que a declaração de inconstitucionalidade das Leis Municipais nº 10.947/91 e nº 11.649/94, bem como, por arrastamento, do Decreto Municipal nº 29.728/91, produz efeitos prospectivos (ex nunc), a partir da data da publicação da ata do julgamento do mérito, ocorrida em 19/12/2023. Ficaram ressalvadas as ações judiciais em curso, que poderão aproveitar a declaração de inconstitucionalidade independentemente do marco temporal fixado.

A justificativa para a modulação foi a segurança jurídica, a boa-fé dos atos administrativos praticados sob as normas declaradas inconstitucionais e a consolidação de situações ao longo de mais de três décadas de vigência presumidamente constitucional das leis.

O STF decidiu, pelo Tema 1051, que municípios não podem criar leis obrigando shopping centers a instalar e manter ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro em suas dependências. A decisão foi tomada por maioria do Plenário e tem efeito vinculante para todo o país, ou seja, qualquer lei municipal com esse tipo de exigência é inconstitucional.

Por que o STF chegou a essa conclusão? O raciocínio central foi duplo. Primeiro, ao exigir que o shopping contrate profissionais de saúde e mantenha uma estrutura de atendimento médico, a lei municipal está regulando matérias de direito do trabalho e direito comercial — áreas em que somente a União pode legislar. Segundo, a obrigação é desproporcional: shopping center é um espaço comercial e de lazer, não um estabelecimento de saúde. Prestar atendimento médico de urgência é dever do Estado, não das empresas privadas. Exigir isso dos empreendedores onera excessivamente a atividade econômica sem base razoável, violando o princípio da livre iniciativa, que é um dos fundamentos da Constituição.

O STF reconheceu que há uma distinção importante: exigir que shopping centers tenham recursos básicos para 'primeiros socorros', com base no princípio da solidariedade, é algo razoável e já é prática comum no setor. O que não se pode exigir é a manutenção de um verdadeiro serviço médico pré-hospitalar, com médico plantonista e ambulância, pois isso é atribuição do Sistema Único de Saúde.

Qual o impacto prático? Para os shopping centers, a decisão significa a eliminação de um custo operacional significativo que vinha sendo exigido em algumas cidades. Para os municípios, representa um limite ao poder de legislar sobre o funcionamento de estabelecimentos privados, especialmente quando isso implica transferir ao setor privado obrigações que são do Estado.

Sobre a modulação: como as leis paulistanas vigoraram por mais de 30 anos e dezenas de shopping centers operaram sob essas regras, o STF decidiu que a inconstitucionalidade só vale para o futuro, a partir de 19 de dezembro de 2023. Isso significa que multas aplicadas ou atos administrativos praticados antes dessa data com base nas leis não podem ser questionados com fundamento nesta decisão — salvo nos casos em que já havia ação judicial em andamento, que ficaram expressamente ressalvados.