Tema 1054

O caso concreto teve origem em ação civil pública ajuizada perante a Justiça Federal na Bahia, na qual o Ministério Público Federal buscava compelir a Ordem dos Advogados do Brasil – Seção da Bahia a prestar contas ao Tribunal de Contas da União (TCU). A 7ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região negou provimento à apelação do MPF, mantendo sentença que afastou tal obrigação, com fundamento nas finalidades institucionais da OAB e na necessidade de assegurar sua gestão sem ingerência do Poder Público. O acórdão do TRF1 invocou, como precedente orientador, o entendimento firmado pelo STF na ADI 3.026.

O MPF interpôs Recurso Extraordinário (RE 1.182.189, Relator original Min. Marco Aurélio, Redator do acórdão Min. Edson Fachin), alegando violação ao art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, que determina que qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, deverá prestar contas. O MPF sustentava que a OAB, por arrecadar anuidades de natureza tributária e exercer múnus público, estaria sujeita à fiscalização da Corte de Contas.

A controvérsia ganhou novos contornos quando o TCU, em 2018, reviu seu entendimento anterior (Acórdão nº 1.765/2003, que reconhecia não ser a OAB obrigada a prestar contas), passando a concluir pela sujeição da entidade ao seu controle (Acórdão nº 2.573/2018). A OAB impetrou então o MS 36.376 no STF, e a Ministra Rosa Weber deferiu liminar suspendendo os efeitos da decisão do TCU até o julgamento do tema de repercussão geral. O STF reconheceu a repercussão geral da matéria (Tema 1054) e julgou o mérito em sessão virtual concluída em 24 de abril de 2023.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em determinar se a OAB, diante de sua natureza jurídica sui generis e do conteúdo do art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, estaria obrigada a prestar contas ao TCU.

O voto vencedor, do Min. Edson Fachin (que redigiu o acórdão), apoiado pela maioria do Plenário, partiu das seguintes premissas fundamentais:

1. NATUREZA JURÍDICA PRÓPRIA E AUTONOMIA: O STF reafirmou o entendimento firmado na ADI 3.026 (Rel. Min. Eros Grau, julgada em 2006), segundo o qual a OAB 'não é uma entidade da Administração Indireta da União', sendo 'um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro'. Por não integrar a Administração Indireta, não está sujeita a controle por parte da Administração, nem a ela está vinculada. O art. 44, § 1º, da Lei nº 8.906/1994 reforça que a OAB 'não mantém com órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico'.

2. DISTINÇÃO ENTRE SERVIÇO PÚBLICO E SERVIÇO ESTATAL: O acórdão adotou a distinção doutrinária segundo a qual 'serviço público é gênero do qual o serviço estatal é espécie'. A OAB presta serviço público (art. 44, cabeça, da Lei nº 8.906/1994), mas esse serviço não se confunde com serviço estatal, o que afasta a submissão ao regime de controle aplicável às entidades estatais.

3. RECURSOS NÃO PÚBLICOS: A maioria concluiu que os valores arrecadados pela OAB (anuidades pagas pelos advogados) não constituem 'dinheiros, bens e valores públicos' para fins do art. 70, parágrafo único, da CF/88. Ao contrário dos demais conselhos de fiscalização profissional, cuja anuidade o STF reconheceu como contribuição de interesse de categoria profissional (espécie tributária), as contribuições devidas à OAB foram tratadas como encargo de natureza privada, que não ingressa no orçamento público nem se confunde com receita fazendária estatal. O parecer do Professor José Afonso da Silva, incorporado ao voto vencedor, enfatizou que a obrigação de prestar contas ao TCU decorre não da natureza do órgão ou do serviço, mas do fato de se administrarem 'dinheiros, bens ou valores públicos' – requisito ausente no caso da OAB.

4. INDEPENDÊNCIA NECESSÁRIA PARA O CUMPRIMENTO DO MÚNUS CONSTITUCIONAL: Para cumprir suas finalidades institucionais — defender a Constituição, a ordem jurídica, os direitos humanos, participar de concursos para a magistratura e o Ministério Público, compor o CNJ e o CNMP, propor ações de controle concentrado de constitucionalidade (art. 103, VII, da CF/88) —, a OAB necessita do mais alto grau de liberdade em relação ao Estado. A submissão ao controle do TCU comprometeria essa independência estrutural, que é condição para o exercício de suas funções constitucionais (art. 133 da CF/88).

5. PRECEDENTES CITADOS: ADI 3.026 (STF); RE 595.332 (STF); MS 21.797 e MS 22.643 (STF); ADIs 1.717 e 4.697 (STF); RMS 797/1951 (TFR); Acórdão nº 1.765/2003-TCU e Acórdão nº 2.573/2018-TCU; REsp 362.278 e EREsp 527.077 (STJ).

6. VOTO VENCIDO: O Min. Marco Aurélio (relator original) votou pelo provimento do RE, entendendo que a OAB, embora não seja ente estatal, possui natureza autárquica especial e corporativista, arrecada contribuições de índole tributária e, portanto, estaria sujeita à fiscalização contábil e financeira do TCU. A submissão ao controle externo, em sua visão, não implicaria risco à independência da entidade.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O STF decidiu, por maioria, que a Ordem dos Advogados do Brasil — tanto o Conselho Federal quanto os Conselhos Seccionais (seccionais estaduais) — não tem obrigação de prestar contas ao Tribunal de Contas da União (TCU) nem a qualquer outra entidade externa.

Na prática, isso significa que o TCU não pode exigir que a OAB submeta sua contabilidade, suas receitas e suas despesas à fiscalização do órgão de controle externo do governo federal. A OAB administra suas próprias finanças de forma autônoma, sujeita apenas às regras internas previstas no Estatuto da Advocacia (Lei nº 8.906/1994) e ao controle exercido pela própria advocacia e pela sociedade.

Por que o STF chegou a essa conclusão?

O Tribunal considerou três razões principais:

1. A OAB não é parte do governo: Diferentemente de autarquias comuns (como conselhos de medicina, engenharia etc.), a OAB é uma instituição com natureza jurídica única, que não pertence à Administração Pública e não está subordinada a nenhum órgão governamental. Por isso, as regras de fiscalização aplicáveis ao Estado não se aplicam a ela.

2. O dinheiro da OAB não é público: As anuidades pagas pelos advogados não constituem tributos nem receita pública — são contribuições privadas dos próprios inscritos. Como o TCU fiscaliza quem administra dinheiro público, e o dinheiro da OAB não tem essa natureza, não há base constitucional para a fiscalização.

3. A independência é condição para seu papel constitucional: A OAB tem funções previstas na Constituição que exigem que ela seja livre de qualquer dependência do Estado — inclusive para fiscalizar o próprio governo, participar de concursos para a magistratura e o Ministério Público, e propor ações de inconstitucionalidade. Permitir que o TCU fiscalize a OAB poderia comprometer essa independência estrutural.

O julgamento encerrou uma controvérsia histórica que remonta ao menos à década de 1950 e que havia se intensificado em 2018, quando o TCU mudou seu entendimento e passou a exigir que a OAB prestasse contas. O STF, ao fixar a tese de repercussão geral, vinculou todos os tribunais do país a esse entendimento, impedindo qualquer tentativa futura de submeter a OAB ao controle externo governamental.