Tema 1061

O caso concreto que originou o Tema 1061 envolve J.C.O., servidor público federal vinculado ao Ministério Público Federal, que ajuizou ação pleiteando a incorporação do percentual de 13,23% aos seus vencimentos, com pagamento retroativo das diferenças, com fundamento nas Leis nº 10.697/2003 e 10.698/2003.

A Lei nº 10.698/2003 instituiu, a partir de maio de 2003, a chamada Vantagem Pecuniária Individual (VPI), no valor fixo de R$ 59,87, devida a todos os servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Como esse valor fixo representava um percentual diferente de acréscimo para cada servidor — chegando a aproximadamente 13,23% para os de menor remuneração e percentual inferior para os demais —, parcela dos servidores passou a pleitear judicialmente a extensão do índice mais elevado (13,23%) a toda a categoria, argumentando que a VPI seria, na prática, uma revisão geral anual disfarçada.

A sentença de primeiro grau julgou improcedente o pedido, decisão confirmada pela Terceira Turma Recursal do Juizado Especial Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal. O recurso extraordinário interposto pelo autor foi inadmitido na origem, o que motivou a interposição do agravo que originou o ARE 1.208.032, julgado pelo Plenário do STF sob a relatoria do Ministro Presidente Dias Toffoli. O julgamento resultou na fixação da tese do Tema 1061, com simultânea revisão do Tema 719, no qual o STF havia assentado, em 2014, a ausência de repercussão geral por considerar a matéria de natureza infraconstitucional.

A questão jurídica central (ratio decidendi) diz respeito à natureza jurídica da Vantagem Pecuniária Individual (VPI) instituída pela Lei nº 10.698/2003 e, por consequência, à possibilidade ou não de o Poder Judiciário estender o percentual de 13,23% a todos os servidores públicos federais com base no princípio da isonomia.

O STF identificou dois momentos distintos de tratamento da matéria. Em 2014, no julgamento do ARE nº 800.721/PE (Tema 719), o Tribunal havia assentado a ausência de repercussão geral, por entender que a controvérsia seria de natureza infraconstitucional, resolvida pela análise das Leis nº 10.697/03 e 10.698/03. Naquele período, o Superior Tribunal de Justiça chegou a firmar entendimento favorável aos servidores, reconhecendo que a VPI possuía natureza de revisão geral anual e determinando a extensão do índice de 13,23%.

Posterior e progressivamente, o próprio STF passou a enfrentar o mérito da questão no julgamento de inúmeras reclamações constitucionais, concluindo que a concessão judicial do reajuste violava a Súmula Vinculante nº 37 ('Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia'). A partir desse movimento jurisprudencial, também o STJ reviu seu entendimento, passando a negar o reajuste.

No julgamento do ARE 1.208.032, o Relator propôs e o Plenário acatou (por unanimidade quanto à natureza constitucional da questão e por maioria quanto ao mérito) a revisão do Tema 719 para reconhecer a repercussão geral e reafirmar a jurisprudência consolidada. Os dispositivos e enunciados centrais foram: art. 37, inciso X, da Constituição Federal (revisão geral anual de remuneração dos servidores públicos); art. 97 da Constituição Federal (cláusula de reserva de plenário); Súmula Vinculante nº 37/STF; Súmula nº 339/STF; e a Lei nº 10.698/2003.

O STF assentou que a VPI não possui natureza de revisão geral anual de vencimentos, mas sim de vantagem pecuniária de valor fixo. A concessão judicial do percentual de 13,23% para uniformizar os reajustes implicaria atuação do Judiciário como legislador positivo, concedendo aumento remuneratório sem previsão legal, o que viola o postulado da separação de poderes e o enunciado da Súmula Vinculante nº 37. Registrou-se também que decisões de órgãos fracionários que afastavam a aplicação do art. 1º da Lei nº 10.698/2003 sem observância da cláusula de reserva de plenário violavam igualmente a Súmula Vinculante nº 10.

Nos embargos de declaração (julgados em setembro de 2020), o Relator esclareceu que a questão relativa às Leis nº 13.316 e 13.317/2016 — que teriam reconhecido a natureza de revisão geral anual da VPI para servidores do Poder Judiciário e do Ministério Público — não foi ventilada nos autos e, portanto, não foi objeto de apreciação no julgamento. A divergência do Ministro Marco Aurélio cingia-se à questão procedimental, por entender inadequado o julgamento de mérito na sessão virtual de repercussão geral, sem debate no Plenário físico.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

A Lei nº 10.698/2003 criou uma vantagem pecuniária no valor fixo de R$ 59,87 para todos os servidores públicos federais. Como esse valor fixo representava proporções diferentes para cada servidor — chegando a cerca de 13,23% para quem ganhava menos —, muitos servidores foram ao Judiciário pedindo que todos recebessem o mesmo percentual mais alto, com o argumento de que haveria uma desigualdade a ser corrigida.

O STF, no Tema 1061, decidiu que esse pedido é inviável. O raciocínio central é o seguinte: aumentar salários de servidores públicos é tarefa exclusiva do legislador, não do juiz. Quando um tribunal concede reajuste com base na ideia de que 'é injusto que uns recebam mais do que outros', está usando o princípio da isonomia para criar uma obrigação financeira sem lei que a sustente. Isso, segundo o STF, viola a separação entre os Poderes e contraria diretamente a Súmula Vinculante nº 37, que proíbe expressamente essa prática.

Na prática, o julgamento tem as seguintes consequências: (a) todos os processos judiciais em curso que pediam o reajuste de 13,23% com base na Lei nº 10.698/2003 passaram a ser julgados improcedentes, pois o entendimento foi fixado em sede de repercussão geral, com eficácia vinculante para todos os órgãos do Poder Judiciário; (b) o Tema 1061 supera o Tema 719, no qual o STF havia dito em 2014 que o assunto era simples questão de lei (infraconstitucional), sem relevância constitucional. O novo entendimento reconhece que há sim uma questão constitucional em jogo — a separação de poderes e os limites do Judiciário; (c) o STJ, que em determinado período havia decidido a favor dos servidores, também já havia revisto sua posição antes do julgamento do Tema 1061, alinhando-se ao entendimento do STF.

Um ponto importante esclarecido nos embargos de declaração: o julgamento não abordou a situação dos servidores do Poder Judiciário e do Ministério Público que tenham leis específicas — como as Leis nº 13.316 e 13.317/2016 — que lhes garantam o reajuste de 13,23% expressamente. Essa situação não estava nos autos e não foi decidida no Tema 1061, tratando-se de matéria distinta, pois nesses casos haveria o 'devido amparo legal' que a tese exige.