Tema 1075

O processo teve origem em ação coletiva ajuizada pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (I.B.D.C./IDEC) contra a Caixa Econômica Federal e outras instituições financeiras, buscando a revisão de contratos de financiamento habitacional firmados no âmbito do Sistema Financeiro de Habitação. Entre os pedidos estavam a declaração de nulidade de cláusulas que previam correção do saldo devedor pela TR, a proibição de anatocismo e a vedação à execução extrajudicial unilateral pelos bancos.

Após decisões do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, as instituições financeiras interpuseram recurso especial ao STJ, que inicialmente aplicou o entendimento de que a sentença proferida em ação civil pública faria coisa julgada 'erga omnes' apenas nos limites territoriais do órgão prolator, nos termos do art. 16 da Lei 7.347/1985 com a redação dada pela Lei 9.494/1997. O IDEC opôs embargos de divergência, acolhidos pela Corte Especial do STJ para restabelecer o acórdão que afastara a limitação territorial, com base no precedente fixado no REsp 1.243.887/PR.

Contra esse acórdão da Corte Especial do STJ, as instituições financeiras (C.E.F., Banco Bradesco S.A., Banco Alvorada S.A., Banco do Brasil S.A., Banco Santander Brasil S.A. e Itaú Unibanco S.A.) interpuseram recursos extraordinários, alegando violação aos arts. 2º, 5º (incisos XXXVII, LIII e LIV), 22, inciso I, e 97 da Constituição Federal. Argumentavam, em síntese, que o STJ teria declarado implicitamente a inconstitucionalidade do art. 16 da LACP sem observar a cláusula de reserva de plenário, que haveria violação ao art. 22, I (competência privativa da União para legislar sobre direito processual), e que a decisão contrariaria precedentes do STF, especialmente o Tema 499 (RE 612.043) e a medida cautelar na ADI 1.576. A repercussão geral foi reconhecida em fevereiro de 2020 (Tema 1075), e o processo foi relatado pelo Ministro Alexandre de Moraes.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) consiste em saber se a redação do art. 16 da Lei 7.347/1985, inserida pela Lei 9.494/1997 (fruto da conversão da Medida Provisória 1.570/1997), ao restringir a eficácia 'erga omnes' da sentença proferida em ação civil pública aos 'limites da competência territorial do órgão prolator', é compatível com a Constituição Federal de 1988.

O relator, Ministro Alexandre de Moraes, e a maioria do Plenário assentaram que a norma é inconstitucional, com base nos seguintes fundamentos:

1. CONFUSÃO CONCEITUAL E VÍCIO DE TÉCNICA LEGISLATIVA: A alteração confundiu 'competência territorial' (critério de distribuição do serviço jurisdicional) com 'coisa julgada' (qualidade de imutabilidade da decisão) e com 'efeitos da sentença'. Segundo a clássica lição de Liebman, a coisa julgada não é um efeito da sentença, mas uma qualidade que torna seus efeitos imutáveis. Os efeitos da sentença se irradiam pelos limites objetivos e subjetivos da lide, não pelos limites territoriais do juízo prolator.

2. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA IGUALDADE (art. 5º, caput, da CF): A limitação territorial cria tratamento diferenciado e arbitrário entre titulares do mesmo direito difuso ou coletivo, a depender do local onde residam. Cidadãos em situação idêntica receberiam tutela jurisdicional ou não, a depender de estarem dentro dos limites territoriais do juízo onde a ação foi proposta, sem qualquer justificativa objetiva e razoável para tal distinção.

3. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA (art. 37, caput, da CF): Ao exigir a propositura de tantas ações civis públicas quantos sejam os territórios afetados, a norma contraria o propósito do processo coletivo, que é justamente a resolução molecular (e não atomizada) dos conflitos de interesse. O resultado prático seria a proliferação de demandas idênticas com risco de decisões contraditórias, e o esvaziamento da efetividade da tutela coletiva.

4. INCOMPATIBILIDADE COM O SISTEMA CONSTITUCIONAL DE PROTEÇÃO DE DIREITOS COLETIVOS: A Constituição de 1988 elevou a ação civil pública a instrumento constitucional (art. 129, III), consagrou direitos de terceira geração/dimensão e previu instrumentos para sua efetividade. A restrição territorial contraria frontalmente esse mandado constitucional de efetivação dos direitos difusos e coletivos.

5. MICROSSISTEMA PROCESSUAL COLETIVO: Os arts. 21 da LACP e 90 do CDC determinam a aplicação mútua das normas, formando um microssistema. O art. 103 do CDC, que regulamenta a coisa julgada nas ações coletivas, não prevê qualquer limitação territorial, tampouco o art. 93 do CDC, que cuida da competência. A alteração do art. 16 da LACP, sem modificar simultaneamente o CDC, torna-a ineficaz e incoerente com o sistema.

DEVERSOS AFASTADOS:

• Quanto à alegação de violação ao art. 97 da CF e à Súmula Vinculante 10: A Corte Especial do STJ é o órgão máximo daquele tribunal, e a análise da matéria em sede de recursos repetitivos (REsp 1.243.887/PR) possui formalidades equivalentes às do incidente de inconstitucionalidade. Não houve declaração de inconstitucionalidade incidental, mas interpretação do direito infraconstitucional.
• Quanto à ADI 1.576-MC: A ação foi extinta sem resolução do mérito (por ausência de aditamento), sem que o STF tenha analisado o mérito da constitucionalidade do art. 16. O voto indeferindo a liminar quanto ao art. 3º da MP (equivalente ao atual art. 16) não constitui precedente vinculante de mérito.
• Quanto ao Tema 499 (RE 612.043): Aquele precedente tratou de ação coletiva de rito ordinário proposta por associação civil na defesa dos interesses de seus associados (representação processual), não se aplicando às ações civis públicas, que envolvem substituição processual e tutela de direitos difusos e coletivos em sentido estrito.

DEFINIÇÃO DE COMPETÊNCIA E PREVENÇÃO: Declarada a inconstitucionalidade, o Plenário definiu que, para ações civis públicas de abrangência regional ou nacional, aplica-se o art. 93, II, do CDC (foro da capital do Estado ou do Distrito Federal), por força da integração sistêmica dos arts. 21 da LACP e 90 do CDC. Além disso, aplicam-se as regras de prevenção do art. 2º, parágrafo único, da LACP combinadas com os arts. 55, §3º, e 286 do CPC/2015, de modo que o juízo que primeiro conhecer de uma demanda fica prevento para o julgamento das demandas conexas.

O único voto divergente foi do Ministro Marco Aurélio, que entendeu constitucional a limitação territorial, reiterando o posicionamento externado na ADI 1.576-MC e no Tema 499. O Ministro Edson Fachin acompanhou a conclusão do relator, mas com ressalvas quanto aos itens II e III da tese, por entender que extrapolavam o âmbito da repercussão geral reconhecida.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Antes deste julgamento, existia uma norma (art. 16 da Lei 7.347/1985, com a redação dada pela Lei 9.494/1997) que dizia que a sentença proferida em ação civil pública — como ações do Ministério Público ou de entidades de defesa do consumidor para proteger direitos de muitos cidadãos ao mesmo tempo — só valeria para as pessoas que morassem na área de atuação do juiz que julgou o caso. Por exemplo, se um juiz de São Paulo decidia uma ação civil pública sobre uma prática abusiva de um banco que afetava clientes em todo o Brasil, a decisão só beneficiaria os clientes de São Paulo.

O STF declarou que essa regra é inconstitucional, por três razões principais:

Primeiro, ela tratava cidadãos na mesma situação de forma desigual: quem morava na área do juiz que julgou a causa era protegido, mas quem morava em outro estado não, mesmo sendo vítima do mesmo problema.

Segundo, ela tornava o processo coletivo ineficiente: para proteger todos os atingidos, seria necessário ajuizar dezenas de ações idênticas em diferentes regiões do país, com risco de decisões contraditórias para situações absolutamente iguais.

Terceiro, a norma contrariava a própria lógica da Constituição de 1988, que fortaleceu os instrumentos de proteção de direitos coletivos — justamente para que um único processo resolva um problema que atinge muitos cidadãos ao mesmo tempo.

Com a decisão, a redação original do art. 16 (anterior à alteração de 1997) foi restaurada, o que significa que a sentença proferida em ação civil pública passa a ter eficácia 'erga omnes' — isto é, vale para todos os atingidos, independentemente de onde morem no território nacional.

Para evitar o caos jurisdicional (muitos juízes diferentes julgando a mesma questão com competência nacional), o STF também estabeleceu regras claras: quando a ação civil pública tratar de dano de abrangência regional ou nacional, ela deve ser proposta na capital do Estado atingido ou no Distrito Federal (conforme o art. 93, II, do Código de Defesa do Consumidor). Se várias ações sobre o mesmo tema forem propostas em diferentes capitais, o juízo que primeiro conhecer de uma delas ficará prevento — ou seja, assumirá o julgamento de todas as demandas conexas, evitando decisões contraditórias.

Na prática, essa decisão fortalece o acesso à justiça para consumidores, trabalhadores, cidadãos e grupos vulneráveis, pois garante que uma única decisão judicial possa beneficiar todos os lesados de uma conduta ilegal de abrangência nacional, sem exigir que cada um entre individualmente na Justiça ou que entidades proponham a mesma ação em cada estado do país.