Tema 1081

O caso concreto envolve a servidora C.C.M.D., profissional da área de saúde que acumulava dois cargos públicos: 30 horas semanais como enfermeira no Hospital Municipal R.P.S. e 40 horas semanais no Hospital Universitário C.F.F., totalizando 70 horas semanais. A União negou o direito à acumulação, argumentando que a carga horária total seria excessiva e inviável, invocando o Parecer GQ nº 145/1998 da Advocacia-Geral da União, que fixava o limite máximo de 60 horas semanais para casos de acumulação de cargos públicos.

A servidora impetrou mandado de segurança, obtendo sentença favorável em primeiro grau. A Quinta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região manteve a sentença, entendendo que a restrição à acumulação só poderia decorrer da própria Constituição, e que a Administração não havia comprovado incompatibilidade efetiva de horários.

A União interpôs recurso extraordinário (ARE 1.246.685, Relator Ministro Dias Toffoli, posteriormente atuando como Presidente), alegando violação dos arts. 5º, inciso LXIX, e 37, caput e incisos XVI e XVII, da Constituição Federal, bem como dos princípios da eficiência, da impessoalidade e da supremacia do interesse público. O recurso não foi admitido na origem, dando ensejo ao agravo que chegou ao STF. Diante da existência de interpretações divergentes em tribunais e órgãos da Administração Pública, o STF reconheceu a repercussão geral da matéria e reafirmou sua jurisprudência dominante, fixando tese vinculante pelo Plenário Virtual.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em definir se norma infraconstitucional que estabelece limite máximo de jornada semanal — como o teto de 60 horas previsto no Parecer GQ nº 145/1998 da AGU — pode constituir requisito adicional para o exercício do direito constitucional de acumulação de cargos públicos, além da compatibilidade de horários exigida pelo art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal.

O dispositivo constitucional central é o art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal, que veda, como regra geral, a acumulação remunerada de cargos públicos, admitindo-a excepcionalmente nas seguintes hipóteses, desde que haja compatibilidade de horários e observância do teto remuneratório: (a) dois cargos de professor; (b) um cargo de professor com outro técnico ou científico; e (c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde com profissões regulamentadas. A EC nº 34/2001 ampliou a hipótese da alínea 'c' para abranger todos os profissionais de saúde com profissões regulamentadas.

A tese firmada pelo STF assenta-se na premissa de que a Constituição Federal estabeleceu, de forma exaustiva, os requisitos para a acumulação, sendo a compatibilidade de horários o único critério condicionante a ser verificado no caso concreto. O legislador infraconstitucional não pode criar restrições adicionais não previstas na Carta Magna, sob pena de esvaziar garantia constitucionalmente assegurada. Essa interpretação deriva do princípio da supremacia da Constituição e da vedação ao legislador ordinário de restringir direitos constitucionalmente garantidos.

Foram citados como precedentes relevantes: RE nº 1.182.225/PE-AgR (Rel. Min. Luiz Fux); RE nº 1.142.691/AL-AgR (Rel. Min. Edson Fachin); RE nº 1.176.440/DF-AgR (Rel. Min. Alexandre de Moraes); RMS nº 34.257/DF-AgR (Rel. Min. Ricardo Lewandowski); MS nº 31.256/DF (Rel. Min. Marco Aurélio); RE nº 1.023.290/SE-AgR-segundo (Rel. Min. Celso de Mello); e RE nº 351.905/RJ (Rel. Min. Ellen Gracie). A decisão também registrou que o Parecer GQ nº 145/1998, que fundamentava a posição da União, havia sido revogado pelo Presidente da República mediante aprovação do Parecer nº AM-04 do Advogado-Geral da União, de abril de 2019, que ratificou a Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 5/2017, alinhando a posição administrativa ao entendimento do STF.

Houve divergência dos Ministros Marco Aurélio e Edson Fachin quanto ao mérito no Plenário Virtual — aquele entendendo que a questão deveria ser submetida ao Plenário físico para análise de fundo, e este votando de forma divergente quanto à reafirmação da jurisprudência. A maioria, contudo, reafirmou a jurisprudência dominante e fixou a tese vinculante. Registra-se ainda que a Súmula nº 279 do STF impede o reexame do conjunto fático-probatório nas hipóteses em que a análise da compatibilidade de horários já tenha sido realizada pelas instâncias ordinárias.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

A Constituição Federal proíbe, como regra geral, que um servidor público ocupe e receba remuneração de dois ou mais cargos públicos ao mesmo tempo. Contudo, ela mesma abre exceções: professores podem acumular dois cargos docentes; professores podem acumular um cargo de professor com outro de natureza técnica ou científica; e profissionais de saúde com profissão regulamentada (como médicos, enfermeiros, fisioterapeutas, entre outros) podem acumular dois cargos ou empregos públicos na área de saúde. Em todos esses casos, a Constituição exige apenas que os horários dos dois cargos sejam compatíveis — ou seja, que não haja sobreposição ou conflito entre os turnos de trabalho.

A discussão que chegou ao STF girava em torno de um entendimento administrativo que impunha um limite adicional: mesmo que os horários fossem compatíveis, a soma da carga horária semanal dos dois cargos não poderia ultrapassar 60 horas. Esse limite decorria de um parecer da Advocacia-Geral da União (Parecer GQ nº 145/1998), que tinha caráter vinculante para a Administração Federal. Com base nesse parecer, a União negou o direito de acumulação a servidores cuja jornada total somada ultrapassasse esse patamar.

O STF, ao firmar a tese do Tema 1081, decidiu que esse tipo de restrição é inconstitucional. A Constituição não estabeleceu limite de horas semanais como condição para a acumulação — ela exigiu apenas compatibilidade de horários. Se o legislador infraconstitucional ou a Administração criarem requisitos adicionais não previstos na Constituição, estarão restringindo um direito que a própria Carta Magna garantiu, o que não é permitido.

Na prática, isso significa que um servidor de saúde, por exemplo, pode acumular dois cargos mesmo que a soma das jornadas ultrapasse 60, 70 ou mais horas semanais, desde que, no caso concreto, os horários de trabalho nos dois cargos não se sobreponham. A análise é sempre casuística: cabe à Administração comprovar eventual incompatibilidade real de horários, e não presumir impedimento com base em número total de horas. Se os horários forem de fato compatíveis, o direito constitucional à acumulação deve ser reconhecido. O Parecer GQ nº 145/1998, que fundamentava a posição contrária da União, foi posteriormente revogado pela própria Administração Federal, alinhando-se ao entendimento do Supremo.