Tema 1084

O caso paradigma do Tema 1084 é o ARE 1.245.097, oriundo do Paraná, relatado pelo Min. Luís Roberto Barroso. O recorrente é o Município de Londrina e o recorrido é W.A.M., proprietário de imóvel resultante do desmembramento de lote urbano.

O imóvel em questão surgiu do desmembramento de um lote original, adquirindo nova matrícula e características próprias. Como o desmembramento ocorreu após a edição da Planta Genérica de Valores (PGV) do município — aprovada pela Lei Municipal nº 8.672/2001 —, o novo imóvel não constava nessa planta. Para realizar o lançamento do IPTU, o Município de Londrina valeu-se do art. 176, inciso I, alínea 'f', e § 5º, da Lei Municipal nº 7.303/1997 (Código Tributário Municipal), que autoriza o Poder Executivo a apurar o valor venal de imóveis não previstos na PGV mediante avaliação individualizada, com base em critérios técnicos elencados na própria lei.

O contribuinte ajuizou ação declaratória de inexigibilidade do IPTU, sustentando que a base de cálculo do imposto somente poderia ser fixada por lei e que a conduta do Município violaria o princípio da legalidade tributária (art. 150, I, da CF e art. 97, IV, do CTN). O juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedentes os pedidos, afastando a majoração do valor do metro quadrado realizada por meio da Pauta de Valores nº 09/2016 e determinando que o lançamento observasse a PGV legal vigente. A 4ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do Estado do Paraná, por unanimidade, negou provimento ao recurso inominado do Município, entendendo que a lei municipal não fixara critérios objetivos para a avaliação individualizada e que a base de cálculo do IPTU só poderia ser alterada por lei específica. Após a rejeição dos embargos de declaração na instância de origem, o Município interpôs o presente recurso extraordinário, que foi admitido como paradigma do Tema 1084 da repercussão geral, reconhecida em abril de 2020.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em saber se viola o princípio da legalidade tributária a lei municipal que delega ao Poder Executivo a competência para realizar avaliação individualizada do valor venal de imóvel novo — não previsto na Planta Genérica de Valores (PGV) — para fins de lançamento e cobrança do IPTU.

O Plenário do STF, por unanimidade, reconheceu a constitucionalidade da norma impugnada. Os principais fundamentos do voto condutor do Min. Barroso foram:

1. DISTINÇÃO ENTRE BASE DE CÁLCULO E BASE CALCULADA: O tribunal reafirmou a distinção doutrinária e jurisprudencial entre a 'base de cálculo' (ou base normativa, prevista em abstrato na lei — no caso do IPTU, o valor venal) e a 'base calculada' (o valor concreto apurado no lançamento tributário, atividade eminentemente administrativa). Somente a primeira está sujeita à reserva absoluta de lei formal; a segunda é determinada pela Administração na atividade de lançamento.

2. AVALIAÇÃO INDIVIDUALIZADA NÃO É MAJORAÇÃO DE PGV: O caso não se confunde com o Tema 211 (RE 648.245), em que o STF vedou a majoração da PGV por decreto acima dos índices oficiais de correção monetária. Aqui, o imóvel novo simplesmente não existia quando a PGV foi editada, de modo que não havia valor venal a ser 'majorado'. O Município não alterou a PGV, mas realizou a apuração do valor venal de um imóvel novo, com base em critérios previstos em lei.

3. CRITÉRIOS LEGAIS OBJETIVOS: A Lei Municipal nº 7.303/1997 elenca, no art. 176, incisos I e II, os critérios técnicos para a avaliação individualizada (localização, dimensões, infraestrutura urbana disponível, preços de mercado, índice médio de valorização, área construída, estado de conservação, entre outros). Tais critérios são os mesmos utilizados para a elaboração da própria PGV aprovada pelo Poder Legislativo, o que afasta a alegação de arbitrariedade ou subjetivismo.

4. PRECEDENTES HISTÓRICOS DO STF: O tribunal relembrou os julgamentos dos REs 87.763/PI e 96.825/MG, ambos relatados pelo Min. Moreira Alves (décadas de 1970 e 1980), nos quais já se fixou que: (a) somente por lei podem ser aprovados ou revisados os valores presuntivos da PGV; e (b) a Administração pode realizar avaliação individualizada de imóveis, de forma casuística, levando em conta as características de cada bem.

5. GARANTIA DO CONTRADITÓRIO: Condição essencial para a validade do procedimento é a garantia ao contribuinte do direito ao contraditório em relação ao valor atribuído pela Administração, inclusive com possibilidade de avaliação contraditória administrativa ou judicial (art. 148 do CTN, mencionado especialmente no voto-vista do Min. Dias Toffoli e no voto do Min. Alexandre de Moraes).

DISPOSITIVOS CITADOS: art. 150, I, da CF/1988 (princípio da legalidade tributária); art. 156, I, da CF/1988 (competência municipal para o IPTU); art. 146, da CF/1988 (lei complementar para normas gerais tributárias); arts. 32, 33, 97 e 148 do CTN; art. 176 da Lei Municipal nº 7.303/1997 de Londrina.

DIVERGÊNCIA NA FIXAÇÃO DA TESE: Embora todos os ministros tenham concordado com a solução do caso concreto (parcial provimento ao recurso do Município), houve divergência quanto à redação da tese de repercussão geral. O Min. Dias Toffoli, acompanhado pelos Ministros Rosa Weber, Alexandre de Moraes e André Mendonça, propôs tese mais analítica, que exigia expressamente: (i) observância do art. 148 do CTN; e (ii) inclusão do imóvel novo na PGV para a cobrança dos próximos lançamentos de IPTU. O Min. Nunes Marques acompanhou a tese do relator com ressalvas, entendendo que o direito ao contraditório já abrangeria as garantias do art. 148 do CTN. Prevaleceu, por maioria, a redação proposta pelo Min. Barroso.

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO: O contribuinte W.A.M. opôs embargos de declaração alegando obscuridade nos conceitos utilizados, contradição e pedindo modulação de efeitos. O STF, por unanimidade, rejeitou os embargos. O tribunal entendeu que não havia omissão, obscuridade ou contradição no acórdão e que o pedido de modulação não se justificava, pois: (a) não houve mudança de jurisprudência (o entendimento sobre avaliação individualizada remonta à década de 1980); (b) a hipótese não trata de majoração de tributo; e (c) os argumentos apresentados tinham caráter genérico, sem demonstração de razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. O pedido de modulação foi formulado pelo contribuinte nos embargos de declaração, mas foi expressamente rejeitado pelo STF, por unanimidade, no acórdão dos embargos (sessão virtual de 22 a 29 de setembro de 2023). O tribunal fundamentou a rejeição em dois argumentos principais: (1) a decisão do Tema 1084 não representa mudança de jurisprudência, pois o entendimento sobre a legitimidade da avaliação individualizada de imóveis pela Administração já estava consolidado desde a década de 1980, nos julgamentos dos REs 87.763/PI e 96.825/MG; e (2) não foram demonstradas razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social que justificassem o emprego da técnica de modulação.

O IPTU é o imposto que os municípios cobram anualmente dos proprietários de imóveis urbanos. Para calcular o imposto, os municípios precisam saber o valor de cada imóvel. Como avaliar um a um todos os imóveis de uma cidade seria inviável, a prática consolidada é a edição da chamada Planta Genérica de Valores (PGV): uma lei que estabelece, por região e tipo de imóvel, o valor estimado do metro quadrado. O IPTU de cada contribuinte é então calculado aplicando-se a alíquota sobre esse valor estimado.

O problema surge quando um imóvel 'novo' aparece depois que a PGV foi aprovada. É o que ocorre, por exemplo, quando um lote é dividido (desmembramento), gerando dois ou mais imóveis com matrículas e características próprias, distintas do lote original. O mesmo vale para áreas rurais que passam a integrar a zona urbana após a publicação da PGV. Nesses casos, o imóvel novo simplesmente não consta da planta de valores, pois não existia quando ela foi elaborada.

A dúvida que chegou ao STF foi: o município pode, com base em uma lei que fixe critérios técnicos, delegar ao seu Poder Executivo a tarefa de calcular o valor venal desse imóvel novo de forma individualizada, ou seria obrigado a esperar a aprovação de uma nova lei para incluir o imóvel na PGV antes de cobrar o IPTU?

O STF respondeu que SIM, o município pode fazer isso, desde que dois requisitos sejam atendidos: (1) a lei municipal deve previamente estabelecer os critérios técnicos que a Administração deverá utilizar na avaliação (como localização, infraestrutura disponível, preços de mercado, dimensões, etc.); e (2) o contribuinte deve ter garantido o direito ao contraditório, ou seja, deve poder questionar o valor atribuído pela prefeitura, tanto na esfera administrativa quanto judicialmente.

A decisão esclarece que não se trata de o município aumentar o imposto por decreto — o que seria inconstitucional. O que ocorre é algo diferente: como o imóvel novo não tem valor definido na PGV (porque simplesmente não existia antes), a prefeitura precisa apurá-lo pela primeira vez, aplicando critérios que já estão previstos em lei. Isso é uma atividade normal de lançamento tributário, não uma majoração.

Para os contribuintes, a decisão significa que, se possuírem um imóvel novo não contemplado na PGV, a prefeitura poderá cobrar o IPTU com base em uma avaliação técnica individualizada — e eles têm o direito de contestar esse valor caso discordem. Para os municípios, a decisão confirma a legalidade dessa prática, desde que a lei local preveja os critérios da avaliação e assegure o contraditório ao contribuinte. O pedido de modulação de efeitos (que limitaria a decisão para o futuro) foi rejeitado pelo STF, pois o tribunal entendeu que esse entendimento já era consolidado há décadas.