Tema 1095

O caso concreto teve como parte recorrida M.L.F.J., aposentada por idade e beneficiária de pensão por morte de seu marido, que ajuizou ação em face do INSS pleiteando o acréscimo de 25% sobre seu benefício com base no art. 45 da Lei nº 8.213/1991 — o chamado 'auxílio-acompanhante' ou 'auxílio da grande invalidez' —, alegando necessidade de assistência permanente de terceiros para os atos da vida diária.

O juízo de primeiro grau julgou o pedido procedente. O Tribunal Regional Federal da 2ª Região manteve a concessão ao reconhecer que a autora efetivamente necessitava de assistência permanente de terceiros. Já o Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar recurso especial do INSS sob o rito dos repetitivos (Tema 1.034), negou provimento ao recurso da autarquia e firmou tese favorável à extensão do benefício a todas as modalidades de aposentadoria do RGPS, desde que comprovadas a invalidez e a necessidade de assistência permanente de terceiro.

O INSS interpôs então recurso extraordinário ao STF (RE 1.221.446/RJ), sustentando violação aos arts. 1º, III, 5º, 6º, 195, § 5º, 201 e 203 da Constituição Federal. O recurso foi admitido e o Plenário reconheceu a repercussão geral da matéria, inscrita como Tema nº 1.095, com a seguinte descrição: 'Constitucionalidade da extensão do adicional de 25% (vinte e cinco por cento), previsto no artigo 45 da Lei 8.213/1991, aos segurados do RGPS que comprovarem a invalidez e a necessidade de assistência permanente de outra pessoa, independentemente da espécie de aposentadoria.' O relator do mérito foi o Ministro Dias Toffoli.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) consistiu em determinar se o Poder Judiciário pode, com base nos princípios da dignidade da pessoa humana e da isonomia, estender o adicional de 25% previsto no art. 45 da Lei nº 8.213/1991 — textualmente destinado apenas aos aposentados por invalidez — a segurados titulares de outras espécies de aposentadoria (por idade, tempo de contribuição e especial) que, após a concessão do benefício, tornem-se inválidos e dependentes de terceiros.

O STF, por maioria, respondeu negativamente, assentando os seguintes fundamentos:

1. PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL: A Constituição Federal atribui ao legislador ordinário a competência para criar, ampliar ou estender benefícios previdenciários. O art. 45 da Lei nº 8.213/1991 prevê o adicional topograficamente dentro da seção da aposentadoria por invalidez, destinando-o exclusivamente a essa modalidade. Não há previsão legal equivalente para as demais espécies de aposentadoria, tampouco na Lei nº 8.742/1993 (LOAS). Estender o benefício por via judicial equivaleria a atuar como legislador positivo, o que é vedado ao Poder Judiciário.

2. REGRA DE CONTRAPARTIDA (art. 195, § 5º, CF): Nenhum benefício da seguridade social pode ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. A extensão judicial do adicional careceria de previsão de fonte de custeio, comprometendo o equilíbrio financeiro e atuarial do RGPS.

3. PRINCÍPIOS DA SELETIVIDADE E DA DISTRIBUTIVIDADE: Esses princípios, inscritos no art. 194, parágrafo único, da CF, conferem ao legislador a prerrogativa de escolher quais riscos sociais e quais grupos de segurados serão atendidos por determinado benefício, ponderando a capacidade financeira do sistema. A opção legislativa de restringir o adicional aos aposentados por invalidez é uma escolha política legítima.

4. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA COMO FUNDAMENTO PARA CRIAÇÃO JUDICIAL DE BENEFÍCIO: O Tribunal reafirmou precedente firmado na Súmula Vinculante nº 37 (embora voltada a vencimentos de servidores, aplicada 'mutatis mutandis') e nos julgamentos dos RE nº 381.367, 827.833 e 661.256 (Tema nº 503 — desaposentação), segundo os quais o Poder Judiciário não pode, sob o fundamento de isonomia, estender benefício previdenciário sem previsão legal e sem indicação de fonte de custeio.

5. PRECEDENTES CITADOS: RE nº 381.367/RS (Tema 503 — desaposentação); RE nº 415.454 e RE nº 416.827 (revisão de benefícios por invalidez); RE nº 495.042/AL (pensão por morte e Lei nº 9.032/95); RE nº 567.360-ED (reserva de lei formal e fonte de custeio); RE nº 597.389 QO-RG (pensão por morte e art. 195, § 5º); ADI nº 6.327 (licença-maternidade); RE nº 1.221.630 (fator previdenciário).

Houve divergência do Ministro Edson Fachin, que negou provimento ao RE e manteve a tese do STJ, argumentando que a restrição do benefício apenas aos aposentados por invalidez viola os princípios da isonomia e da dignidade da pessoa humana, pois o risco social (invalidez com necessidade de assistência permanente) é idêntico independentemente da espécie de aposentadoria. O Ministro Marco Aurélio acompanhou o mérito do relator, mas divergiu quanto à modulação dos efeitos, considerando-a imprópria para processo subjetivo.

O STF modulou os efeitos da decisão no próprio acórdão principal (julgamento de 21/06/2021), estabelecendo duas regras de transição:

1. PRESERVAÇÃO DE DIREITOS CONSOLIDADOS: Os segurados cujo reconhecimento judicial do direito ao adicional de 25% tenha se dado por decisão transitada em julgado até a data do julgamento (21/06/2021) tiveram seus direitos preservados. A tese não retroage para desconstituir essas situações definitivamente consolidadas.

2. IRREPETIBILIDADE DOS VALORES RECEBIDOS DE BOA-FÉ: São irrepetíveis — ou seja, não precisam ser devolvidos — os valores de natureza alimentar recebidos de boa-fé por força de decisão judicial ou administrativa até a proclamação do resultado do julgamento (21/06/2021), ainda que decorrentes de tutelas antecipadas ou decisões precárias. O fundamento é a boa-fé dos segurados e o caráter alimentar das parcelas.

A modulação foi aprovada por maioria, com divergência do Ministro Marco Aurélio, que entendia ser a providência imprópria para processos subjetivos e voltada apenas a situações excepcionalíssimas. O Ministro Edson Fachin ficou vencido no mérito, sem registro de posição específica sobre a modulação.

Antes deste julgamento, muitos aposentados por idade, tempo de contribuição ou aposentadoria especial que, com o passar dos anos, se tornavam inválidos e dependentes de cuidadores, buscavam na Justiça o direito ao acréscimo de 25% sobre seus benefícios — o chamado 'auxílio da grande invalidez' ou 'auxílio-acompanhante'. O Superior Tribunal de Justiça havia reconhecido esse direito de forma ampla, por entender que a situação de dependência de terceiros é igualmente grave independentemente do tipo de aposentadoria recebida.

O STF, porém, reverteu esse entendimento. O Plenário decidiu, por maioria, que o adicional de 25% previsto no art. 45 da Lei nº 8.213/1991 é uma escolha do legislador que, ao redigir a lei, restringiu expressamente o benefício aos aposentados por invalidez. Não cabe ao Judiciário ampliar esse benefício para outras modalidades de aposentadoria: isso seria o equivalente a o juiz 'fazer a lei', papel que pertence ao Congresso Nacional.

O raciocínio central é simples: no sistema previdenciário, toda ampliação de benefício exige lei e fonte de custeio correspondente (dinheiro previsto para financiá-la). Como não existe lei criando esse direito para os demais aposentados, nem previsão de como financiá-lo, o Judiciário não pode suprir essa lacuna.

Na prática, o resultado é o seguinte:

• Quem estava aposentado por invalidez: continua tendo direito ao adicional de 25%, pois a lei prevê expressamente.
• Quem estava aposentado por idade, tempo de contribuição ou aposentadoria especial e já tinha decisão judicial transitada em julgado reconhecendo o adicional até 21/06/2021: mantém o direito, pois a decisão do STF preservou as situações já definitivamente consolidadas.
• Quem recebia o adicional por decisão judicial ou administrativa (mesmo sem trânsito em julgado) até 21/06/2021: não precisa devolver os valores já recebidos, pois eles têm natureza alimentar e foram recebidos de boa-fé.
• Quem ainda não tinha conseguido o benefício até 21/06/2021 ou cujo processo ainda estava em curso sem decisão definitiva: não tem direito ao adicional enquanto o Congresso Nacional não aprovar lei criando esse benefício para as demais modalidades de aposentadoria.

Em resumo, a decisão não impede que o Congresso Nacional aprove uma lei futura estendendo o benefício a todos os aposentados inválidos dependentes de cuidadores — apenas deixa claro que essa é uma decisão que cabe ao legislador, não ao Judiciário.