Tema 1101

O caso concreto teve origem em Minas Gerais. A Empresa Municipal de Serviços, Obras e Urbanização (E.M.S.O.U.) e o Município de Montes Claros interpuseram recursos extraordinários contra acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais que negou pedido de recuperação judicial formulado pela empresa pública municipal, sob o fundamento de que a Lei nº 11.101/2005 é inaplicável às empresas públicas e sociedades de economia mista.

A E.M.S.O.U., diante de grave crise financeira, havia requerido recuperação judicial na origem, argumentando que o art. 2º, inciso I, da Lei nº 11.101/2005 deveria ser interpretado sistematicamente com o art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal. O argumento central era o de que as empresas estatais que exploram atividade econômica em sentido estrito, em concorrência com o setor privado, deveriam se submeter ao mesmo regime jurídico das empresas privadas, incluindo o regime falimentar. Segundo os recorrentes, a vedação geraria tratamento privilegiado injustificável e comprometeria a livre concorrência.

O TJMG negou provimento ao recurso, reconhecendo a constitucionalidade do art. 2º, I, da Lei nº 11.101/2005 e a incompatibilidade estrutural entre o regime falimentar e a natureza jurídica das empresas públicas. Os recursos foram inicialmente inadmitidos na origem por intempestividade, mas, após agravo interno, foram convertidos em recurso extraordinário e submetidos ao Plenário Virtual do STF, que reconheceu a repercussão geral da matéria.

O processo é o RE 1.249.945, oriundo de Minas Gerais, com relatoria do Ministro Flávio Dino. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento dos recursos e pela fixação de tese que reconhecesse a constitucionalidade da exclusão das estatais do regime falimentar.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em definir se o art. 2º, inciso I, da Lei nº 11.101/2005 — que expressamente exclui as empresas públicas e sociedades de economia mista do âmbito de aplicação da lei de falências e recuperação judicial — é compatível com o art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal, que determina que essas entidades se sujeitam ao regime jurídico próprio das empresas privadas quando exploram atividade econômica.

O STF, por unanimidade, adotou a terceira corrente doutrinária dentre as três identificadas no voto do relator: a que afirma a plena constitucionalidade da exclusão das estatais do regime falimentar. As razões de decidir se assentaram em dois pilares fundamentais:

1. 'Relevante interesse coletivo e imperativo de segurança nacional' (art. 173, caput, da CF/88): A Constituição Federal somente autoriza a atuação direta do Estado na economia, com fins lucrativos, em caráter excepcional, quando configurado relevante interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional. Toda empresa pública ou sociedade de economia mista é criada exatamente para atender a esses fins, nos termos da Lei nº 13.303/2016 (Estatuto das Estatais), que exige prévia autorização legal indicando expressamente tal fundamento. Portanto, a existência dessas entidades pressupõe, por definição constitucional, a presença de interesse público que transcende a lógica de mercado. Isso retira do Poder Judiciário (Estado-Juiz) a competência para determinar, por via falimentar, a retirada dessas empresas do mercado — decisão que cabe ao Estado-Administração.

2. 'Princípio do paralelismo das formas' (art. 37, XIX, da CF/88): A criação de empresa pública ou sociedade de economia mista depende de autorização legislativa específica. Pela lógica da simetria (ou paralelismo) das formas, a extinção dessas entidades também exige lei específica, e não pode decorrer de decretação judicial de falência. O voto do relator ilustrou esse raciocínio com o exemplo da Rede Ferroviária Federal S/A (R.F.F.S.A.), cuja inativação foi disciplinada por lei própria (Lei nº 11.483/2007). A máxima utilizada foi: 'nasce por lei, morre por lei'.

O tribunal afastou o argumento de que o art. 173, § 1º, II, da CF imporia tratamento absolutamente idêntico entre estatais exploradoras de atividade econômica e empresas privadas, inclusive no tocante ao regime de insolvência. O STF entendeu que a equiparação prevista nesse dispositivo não é absoluta e não afasta as especificidades decorrentes da natureza pública do capital e das finalidades constitucionais que justificam a criação dessas entidades.

O tribunal também destacou que a decretação de falência de uma estatal transmitiria a indevida impressão de insolvência do próprio Estado, o que é incompatível com a ordem jurídica.

Dispositivos legais e constitucionais citados: CF/1988, arts. 5º, LIV e LV; 37, XIX; 173, caput e § 1º, II; Lei nº 11.101/2005, art. 2º, I e II; Lei nº 13.303/2016, art. 2º, § 1º; Lei nº 6.404/1976; Lei nº 11.483/2007; CPC, arts. 489, IV e 1.022.

Precedentes mencionados nos embargos de declaração: ADI 6.241, ADI 4.895 e ARE 1.521.802, todos citados como reforço à coerência sistêmica da tese fixada. Nos embargos, também foram referenciados: Rcl 72.946 AgR; Rcl 74.128 AgR-ED; ARE 1.390.298 ED-AgR; RE 1.393.325 AgR; ARE 1.391.453 AgR.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O STF decidiu, de forma unânime no Tema 1101, que empresas públicas e sociedades de economia mista — ou seja, empresas criadas e controladas pelo poder público, como estatais federais, estaduais e municipais — não podem pedir recuperação judicial nem ter sua falência decretada pela Justiça, mesmo que atuem num mercado concorrencial, disputando clientes com empresas privadas.

A Lei nº 11.101/2005 (chamada de Lei de Falências ou LRE) já dizia isso expressamente no seu art. 2º, inciso I. A discussão chegou ao STF porque uma empresa pública municipal de Minas Gerais (E.M.S.O.U.) tentou se valer dessa lei para pedir recuperação judicial diante de uma grave crise financeira. O argumento era: se a Constituição diz que estatais que atuam na economia devem seguir as mesmas regras das empresas privadas, por que não poderiam também usar o instrumento da recuperação judicial?

O STF rejeitou esse argumento. A Corte explicou, em linhas simples, duas razões principais:

Primeira razão — o interesse público está sempre presente: Toda empresa estatal só existe porque o Estado entendeu que havia um interesse coletivo relevante ou uma razão de segurança nacional para criá-la. Isso significa que não é apenas uma empresa comum: ela carrega uma missão pública. Por isso, decidir se ela deve ou não continuar existindo não é algo que um juiz possa fazer sozinho, com base nas regras de mercado para insolvência.

Segunda razão — quem cria por lei, só extingue por lei: Uma empresa pública é criada por meio de uma lei específica aprovada pelo Poder Legislativo. Pela lógica do 'paralelismo das formas', a extinção dessa empresa também precisa de uma lei. Não é possível que uma decisão judicial de falência substitua esse processo democrático e legislativo. O exemplo dado no julgamento foi o da Rede Ferroviária Federal (R.F.F.S.A.): quando ela foi desativada, o governo editou uma lei própria para disciplinar o que aconteceria com os credores e o patrimônio.

Do ponto de vista prático, a decisão tem os seguintes impactos: (a) empresas estatais em crise financeira não têm acesso ao regime de recuperação judicial previsto na Lei nº 11.101/2005; (b) credores dessas empresas não podem pedir a falência delas com base nessa mesma lei; (c) para que uma estatal seja encerrada ou tenha sua situação de insolvência tratada formalmente, é necessária a edição de lei específica pelo Poder Legislativo competente; (d) a decisão vale para todas as empresas públicas e sociedades de economia mista, independentemente de atuarem ou não em concorrência com empresas privadas.

Não houve revisão de tese posterior nem modulação de efeitos neste julgamento.