Tema 1108

O processo teve origem em mandado de segurança impetrado pela empresa L.N.S.B. Ltda. (ARE 1.285.177, Rel. Min. Cristiano Zanin) contra ato que aplicou imediatamente a redução do percentual de crédito do REINTEGRA de 2% para 0,1%, promovida pelo Decreto n. 9.393/2018, publicado em 30 de maio de 2018 e com vigência a partir de 1º de junho de 2018.

O REINTEGRA — Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para as Empresas Exportadoras — foi originalmente criado pela Medida Provisória n. 540/2011, convertida na Lei n. 12.546/2011, e reinstituído pela Medida Provisória n. 651/2014, convertida na Lei n. 13.043/2014. O programa permite que empresas exportadoras de determinados bens apurem créditos calculados sobre a receita de exportação, sendo tais créditos imputados, nos termos do art. 22, § 5º, da Lei n. 13.043/2014, a título de PIS/Pasep (17,84%) e COFINS (82,16%).

O Decreto n. 9.148/2017 havia fixado o percentual de crédito em 2% para o ano de 2018. Contudo, o Decreto n. 9.393/2018 reduziu esse percentual para 0,1% com efeitos imediatos, representando uma diminuição de vinte vezes no benefício.

Em primeira instância, o mandado de segurança foi parcialmente deferido para garantir a observância da anterioridade nonagesimal — ou seja, manutenção do percentual de 2% por 90 dias a contar da publicação do decreto redutor. O Tribunal Regional Federal da 2ª Região manteve essa decisão. A empresa recorrente interpôs recurso extraordinário argumentando que, além da anterioridade nonagesimal (já reconhecida pelo acórdão recorrido), deveria ser aplicada também a anterioridade geral (anual), de modo que a redução do benefício só valesse a partir de 1º de janeiro de 2019. A União, por sua vez, sustentou que o benefício teria natureza de favor financeiro desvinculado de tributo específico, sem submissão a qualquer anterioridade.

A questão jurídica central (ratio decidendi) do Tema 1108 consiste em determinar qual modalidade de anterioridade tributária — geral/anual (art. 150, III, 'b', da CF) ou exclusivamente nonagesimal (art. 195, § 6º, da CF) — deve ser observada quando o Poder Executivo reduz ou revoga o percentual de crédito do REINTEGRA.

Natureza jurídica do REINTEGRA: O ponto de partida do raciocínio é o reconhecimento, já fixado nas ADIs 6.040 e 6.055 (Rel. Min. Gilmar Mendes), de que o REINTEGRA tem natureza de benefício fiscal na modalidade de subvenção econômica, e não de ressarcimento de tributo pago indevidamente nem de imunidade tributária. O benefício não altera a regra-matriz de incidência de nenhum tributo em particular, mas mitiga resíduos tributários da cadeia produtiva de exportação por meio de créditos deduzíveis de valores devidos a título de PIS e COFINS.

Conexão com PIS e COFINS: Por expressa determinação do art. 22, § 5º, da Lei n. 13.043/2014, os créditos do REINTEGRA são contabilizados e deduzidos especificamente das contribuições para o PIS/Pasep e para a COFINS. Isso significa que, embora o programa seja uma subvenção econômica — e não uma isenção ou redução de alíquota em sentido técnico —, o impacto financeiro sobre o contribuinte exportador se manifesta exatamente sobre essas duas contribuições sociais.

Majoração indireta e anterioridade: A evolução jurisprudencial do STF — consolidada no RE 564.225 AgR-EDv-AgR-ED (Red. p/ acórdão Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 16/12/2020) e reafirmada no Tema 1.383 (RE 1.473.645 RG, Pleno, DJe 29/4/2025) — estabelece que a redução ou revogação de benefícios fiscais que resulte em majoração indireta de tributos sujeita-se ao princípio da anterioridade, devendo-se aplicar a modalidade correspondente ao tributo indiretamente majorado. A regra geral é a cumulação das anterioridades, mas a Constituição prevê exceções expressas.

A exceção constitucional do art. 195, § 6º: Para as contribuições sociais destinadas ao financiamento da seguridade social — categoria em que se enquadram o PIS e a COFINS —, o constituinte estabeleceu regra específica: o art. 195, § 6º, da CF determina que tais contribuições só podem ser exigidas após 90 dias da publicação da lei que as instituiu ou modificou, expressamente excluindo a aplicação do art. 150, III, 'b' (anterioridade geral). Esse dispositivo, em vigor desde a promulgação da CF/1988, é anterior à EC n. 42/2003, que introduziu a anterioridade nonagesimal geral (art. 150, III, 'c').

Conclusão do STF: Como os créditos do REINTEGRA são imputados por lei como PIS e COFINS, a redução do benefício configura majoração indireta dessas contribuições sociais. Consequentemente, a regra de anterioridade aplicável é a nonagesimal de 90 dias (art. 195, § 6º), e somente ela, pois a própria Constituição afasta expressamente a anterioridade geral para essas contribuições.

Divergência: Os Ministros Edson Fachin, André Mendonça e Nunes Marques ficaram vencidos. O Min. Fachin sustentou que o REINTEGRA não é um benefício restrito ao PIS/COFINS, mas um regime especial de ressarcimento de resíduos tributários de toda a cadeia exportadora, independentemente da espécie tributária. Por isso, na sua visão, a anterioridade geral também deveria ser observada, citando precedentes de ambas as Turmas que exigiam as duas modalidades de anterioridade.

Dispositivos citados: arts. 150, III, 'b' e 'c', e § 1º; 195, § 6º; 22, § 5º, da Lei n. 13.043/2014.

Precedentes relevantes: ADI 2.325 MC/DF; RE 564.225 AgR-EDv-AgR-ED; RE 1.099.076 AgR-AgR-segundo; RE 1.267.299 AgR; RE 1.473.645 RG (Tema 1.383); ADIs 6.040 e 6.055; RE 593.544 RG (Tema 504).

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

O REINTEGRA é um programa federal que funciona como um incentivo às exportações: empresas que vendem produtos para o exterior podem recuperar, sob a forma de créditos, parte dos custos tributários embutidos na cadeia de produção. Esses créditos são calculados sobre a receita de exportação e, por determinação legal, são abatidos das contribuições PIS e COFINS que a empresa teria a pagar.

O governo federal pode, por decreto, aumentar ou reduzir o percentual desses créditos. Quando o percentual cai, a empresa passa a receber menos de volta — o que equivale, na prática, a pagar mais tributo. Surge então a dúvida: com qual antecedência o governo precisa avisar antes de fazer essa redução?

A Constituição prevê dois tipos principais de 'aviso prévio' (chamados de princípios de anterioridade):

• Anterioridade geral (anual): a mudança só vale a partir do próximo ano. Exemplo: se publicada em junho, só vale a partir de 1º de janeiro do ano seguinte.
• Anterioridade nonagesimal (noventena): a mudança vale após 90 dias da publicação. Exemplo: se publicada em junho, vale em setembro do mesmo ano.

Para impostos em geral, as duas regras se aplicam juntas — vale o prazo mais longo. Mas a Constituição faz uma exceção expressa para as contribuições sociais (como PIS e COFINS): para elas, só se exige o prazo de 90 dias, sem necessidade de esperar o próximo ano.

O STF, no Tema 1108, decidiu por maioria que, como os créditos do REINTEGRA são imputados legalmente ao PIS e à COFINS, a redução do benefício equivale a um aumento indireto dessas contribuições. Portanto, aplica-se a regra específica dessas contribuições: basta o aviso prévio de 90 dias — não é necessário esperar o próximo ano calendário.

Impacto prático para as empresas exportadoras: quando o governo reduzir ou revogar o REINTEGRA, a nova regra somente poderá produzir efeitos após 90 dias da publicação do decreto ou da lei que fizer essa redução. As empresas têm esse período para se adaptar. Contudo, não têm direito ao prazo mais longo de esperar o início do próximo ano.

Impacto para o poder público: o governo federal pode ajustar o benefício com mais agilidade do que se fosse exigida a anterioridade anual, podendo realizar alterações em qualquer momento do ano, desde que respeitados os 90 dias de antecedência.

A decisão foi tomada por maioria (8 a 3), com votos divergentes dos Ministros Edson Fachin, André Mendonça e Nunes Marques, que entendiam ser necessário também respeitar a anterioridade anual, por considerar que o REINTEGRA ressarce resíduos tributários de toda a cadeia produtiva, não apenas de PIS e COFINS.