Tema 1119

O caso-base do Tema 1119 originou-se de ação de cobrança proposta por policiais militares do Estado de São Paulo — ativos e inativos — pleiteando diferenças de quinquênios e sexta-parte sobre verbas remuneratórias relativas ao período de cinco anos anterior ao ajuizamento de mandado de segurança coletivo impetrado pela Associação dos Cabos e Soldados da Polícia Militar do Estado de São Paulo.

O Estado de São Paulo recorreu ao STF (ARE 1.293.130, Relator Min. Luiz Fux), sustentando que seria necessária a autorização individual e expressa de cada associado para que estes pudessem se beneficiar da demanda coletiva, com base nos precedentes firmados nos Temas 82 (RE 573.232) e 499 (RE 612.043) da Repercussão Geral. Alegava também violação aos artigos 5º, XXI, e 100, §12, da Constituição Federal e ao princípio da segurança jurídica.

O acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo (12ª Câmara de Direito Público) havia reconhecido a legitimidade ativa dos autores, assentando que, em se tratando de mandado de segurança coletivo impetrado por associação, não se exige autorização expressa dos associados, comprovação do momento da filiação nem apresentação de rol de associados, beneficiando toda a categoria.

Após inadmissão do recurso extraordinário na origem e interposição do agravo (ARE 1.293.130), o STF reconheceu a repercussão geral da questão constitucional e, no mérito, reafirmou sua jurisprudência dominante, desprovendo o recurso. Posteriormente, a União ingressou como amicus curiae e opôs embargos de declaração alegando erro material, obscuridade e omissão, os quais foram rejeitados por unanimidade em dezembro de 2021.

A questão jurídica central (ratio decidendi) reside na distinção entre 'representação processual' e 'substituição processual' no âmbito do mandado de segurança coletivo impetrado por entidades associativas.

O STF firmou que, quando uma associação civil impetra mandado de segurança coletivo com base no artigo 5º, inciso LXX, alínea 'b', da Constituição Federal, ela atua como substituta processual — e não como mera representante — dos membros da categoria. Nessa condição, age em nome próprio na defesa de direito alheio, o que é autorizado diretamente pela Constituição, dispensando qualquer exigência de mandato ou autorização individual.

Essa distinção é fundamental para afastar a aplicação dos Temas 82 e 499 da Repercussão Geral, que tratam de ações coletivas ordinárias (rito comum), nas quais a associação atua como representante, exigindo-se, nesses casos, autorização expressa e rol de associados filiados até a data da propositura da demanda. O STF foi explícito ao delimitar que o precedente do RE 573.232 (Tema 82) excluiu expressamente de seu alcance as hipóteses de mandado de segurança coletivo.

Dispositivos constitucionais centrais:

• Artigo 5º, inciso LXX, alínea 'b', da Constituição Federal: legitima associações legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano a impetrar mandado de segurança coletivo em defesa dos interesses de seus membros ou associados.
• Artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal: trata da representação de associados por entidades associativas — norma aplicável a ações ordinárias, não ao mandado de segurança coletivo.

Precedentes e súmulas mencionados:

• Súmula 629 do STF: a impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe da autorização destes.
• Súmula 630 do STF: a entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda quando a pretensão veiculada interesse apenas a uma parte da respectiva categoria.
• MS 23.769/BA (Rel. Min. Ellen Gracie): consolidou o entendimento de substituição processual no mandado de segurança coletivo.
• RE 501.953-AgR (Rel. Min. Dias Toffoli), ARE 1.233.647-AgR (Rel. Min. Edson Fachin), RE 1.146.736-AgR (Rel. Min. Roberto Barroso), RE 1.250.123-AgR (Rel. Min. Cármen Lúcia), ARE 1.256.406-AgR (Red. Min. Cármen Lúcia): precedentes das Turmas do STF que consolidaram a desnecessidade de autorização expressa, relação nominal e filiação prévia no mandado de segurança coletivo.

Nos embargos de declaração, a União argumentou erro material (alegando que a jurisprudência sobre 'filiação prévia' não estaria consolidada), obscuridade (sobre o momento de corte da filiação) e omissão (sobre associações genéricas, sem representação de categoria específica). O STF rejeitou todos esses argumentos:

• Quanto ao erro material: os precedentes citados pela União tratavam de questões infraconstitucionais distintas (legitimidade passiva da autoridade coatora, interesse processual), não contradizendo a jurisprudência firmada.
• Quanto à obscuridade: o acórdão embargado havia sido claro ao apontar que a filiação prévia dispensada é a anterior à data da impetração.
• Quanto à omissão sobre associações genéricas: o Ministro Luís Roberto Barroso, em voto-vogal, explicitou que o tema do alcance da tese a associações que não representam categorias profissionais ou econômicas específicas permanece em aberto, sem ter sido decidido neste julgamento, ressalvando que o precedente foi concebido sob a égide das Súmulas 629 e 630 do STF.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Imagine que uma associação de servidores públicos — por exemplo, uma associação de policiais militares — entra com um mandado de segurança coletivo na Justiça para garantir o pagamento correto de um benefício remuneratório. A Justiça dá razão à associação. Agora, os policiais querem cobrar judicialmente os valores que deixaram de receber nos anos anteriores à ação.

A questão que o STF respondeu no Tema 1119 é: para que cada policial possa individualmente cobrar esses valores, ele precisa ter dado autorização por escrito para a associação agir em seu nome? Precisa ter assinado uma lista de associados juntada ao processo? Precisa comprovar que era filiado à associação antes da ação ser proposta?

A resposta do STF foi não, para todas essas perguntas.

O fundamento é que, no mandado de segurança coletivo, a associação não age como 'procuradora' dos seus membros (o que exigiria autorização), mas sim como 'substituta processual' — ou seja, ela tem autorização direta da Constituição Federal (artigo 5º, LXX, 'b') para defender em juízo os direitos de toda a categoria que representa, sem precisar de nenhum mandato individual.

Isso é diferente do que ocorre em ações coletivas comuns (pelo rito ordinário), nas quais o STF decidiu em outros julgamentos (Temas 82 e 499) que a associação age como representante e, portanto, precisa de autorização individual e lista de associados. O STF deixou claro que esses precedentes não se aplicam ao mandado de segurança coletivo.

O impacto prático é significativo: membros de associações de servidores, militares, profissionais liberais e outras categorias podem se beneficiar de mandados de segurança coletivos e cobrar individualmente os valores reconhecidos judicialmente, sem a burocracia de comprovar filiação anterior ou apresentar autorização expressa.

Um ponto importante, destacado nos embargos de declaração, é que o STF deixou em aberto a questão de associações genéricas ou sem vinculação a uma categoria profissional ou econômica específica: a decisão foi tomada num contexto de associação representativa de categoria definida (policiais militares), e a extensão da tese a associações de outra natureza pode ser debatida futuramente.