Tema 1120

O caso concreto teve como pano de fundo uma condenação criminal por roubo majorado com emprego de arma branca (faca). O réu G.L.S. foi condenado com base no art. 157, § 2º, inciso I, do Código Penal, dispositivo que havia sido revogado pelo art. 4º da Lei nº 13.654/2018.

Ocorre que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), em incidente de inconstitucionalidade (ARI nº 2018.00.2.005802-5), declarou a inconstitucionalidade formal do art. 4º da Lei nº 13.654/2018. O fundamento utilizado foi um suposto vício procedimental na tramitação do Projeto de Lei do Senado nº 149/2015: o texto final aprovado pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC) do Senado, que incluía a revogação da majorante, teria sido publicado de forma incompleta no Diário do Senado Federal, impedindo que os demais Senadores tomassem conhecimento da matéria e eventualmente interpusessem recurso ao Plenário, conforme previsto no art. 91 do Regimento Interno do Senado Federal (RISF). Após encerrado o prazo sem recurso, a Coordenação de Redação Legislativa reincluiu o dispositivo de revogação, o projeto seguiu à Câmara, foi aprovado com substitutivo, retornou ao Senado, foi aprovado pelo Plenário e sancionado, dando origem à Lei nº 13.654/2018.

Com base na declaração de inconstitucionalidade pelo TJDFT, a apelação de G.L.S. foi negada, mantendo a condenação com a majorante. Interposto recurso extraordinário (RE 1.297.884, Relator Min. Dias Toffoli), com reconhecimento de repercussão geral do Tema 1.120, a questão central levada ao STF foi: é possível ao Poder Judiciário declarar a inconstitucionalidade de lei com fundamento na interpretação de normas meramente regimentais das Casas Legislativas?

A questão jurídica central (ratio decidendi) do Tema 1120 é a delimitação dos limites do controle jurisdicional sobre os chamados atos 'interna corporis' do Poder Legislativo, à luz do princípio da separação dos poderes (art. 2º da Constituição Federal).

No acórdão principal (julgado em sessão virtual de 4 a 11 de junho de 2021), o Plenário do STF, por maioria, deu provimento ao recurso extraordinário, cassando a declaração de inconstitucionalidade proferida pelo TJDFT. O voto condutor do Min. Dias Toffoli e o voto vogal do Min. Alexandre de Moraes assentaram que o TJDFT declarou a inconstitucionalidade formal do art. 4º da Lei nº 13.654/2018 com fundamento exclusivo na interpretação do art. 91 do Regimento Interno do Senado Federal (RISF), sem identificar violação às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo (arts. 59 a 69 da CF). Por esse motivo, a declaração de inconstitucionalidade seria vedada, por se tratar de matéria interna corporis, imune ao controle judicial.

O Min. Marco Aurélio divergiu, argumentando que o TJDFT havia, de fato, declarado a inconstitucionalidade de lei federal, o que autorizaria o cabimento do recurso extraordinário pela alínea 'b' do art. 102, III, da CF, não sendo possível requalificar a controvérsia como sendo meramente regimental. O Min. Gilmar Mendes acompanhou o relator com ressalvas, destacando que o controle constitucional das normas regimentais pode ocorrer quando houver violação direta ao texto constitucional como um todo, e não apenas às normas do processo legislativo.

A tese originalmente fixada foi: 'Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis.'

Posterior ajuste da tese via embargos de declaração: O Procurador-Geral da República opôs embargos de declaração, apontando que a expressão 'pertinentes ao processo legislativo' poderia dar ensejo a interpretação restritiva, excluindo o restante do texto constitucional como parâmetro de controle. O Min. Dias Toffoli (relator) votou pela rejeição, entendendo que a tese refletia o consenso da Corte e os limites objetivos da lide. O Min. Gilmar Mendes, após pedir vista, divergiu e propôs acolher os embargos para suprimir a expressão, ampliando o parâmetro de controle para toda a Constituição Federal. O Plenário, por maioria (vencidos os Ministros Dias Toffoli, Cármen Lúcia e Alexandre de Moraes), acolheu os embargos, e a tese foi retificada em sessão virtual de 23 a 30 de junho de 2023, passando a ter a seguinte redação: 'Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis.'

Dispositivos constitucionais citados: art. 2º (separação dos poderes), arts. 58, § 2º, I (competência terminativa das comissões), arts. 59 a 69 (processo legislativo), art. 37, caput (publicidade), art. 1º, parágrafo único, art. 65 e art. 102, III, da Constituição Federal. Norma regimental central: art. 91 do Regimento Interno do Senado Federal.

Precedentes relevantes mencionados: MS nº 33.558/DF-AgR (Min. Celso de Mello); MS nº 25.588/DF-AgR (Min. Menezes Direito); MS nº 26.062/DF-AgR (Min. Gilmar Mendes); MS nº 36.662-AgR (Min. Alexandre de Moraes); ARE nº 1.234.080 (Min. Alexandre de Moraes); RE nº 1.239.632/DF-AgR (Min. Roberto Barroso); RE nº 1.257.182/DF-AgR (Min. Luiz Fux); RE nº 1.281.276/DF-AgR (Min. Ricardo Lewandowski); RE nº 1.268.662/DF-AgR (Min. Ricardo Lewandowski).

A divergência relevante no acórdão dos embargos foi entre a posição do relator (Min. Dias Toffoli), que entendia que a tese já refletia adequadamente o consenso do julgamento e que ampliar seu escopo implicaria efeitos infringentes vedados, e a posição majoritária liderada pelo Min. Gilmar Mendes, que considerou haver omissão ao não esclarecer que a Constituição, como um todo, serve de parâmetro de controle.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O Congresso Nacional e suas Casas (Câmara dos Deputados e Senado Federal) possuem regimentos internos próprios, que são as 'regras do jogo' que disciplinam o funcionamento interno de cada Casa: como os projetos de lei tramitam, quais comissões têm poderes terminativos, como se interpõe recurso ao plenário, entre outros procedimentos. Esses regimentos são normas internas, de natureza diferente da Constituição Federal.

A questão levada ao STF no Tema 1120 foi: pode o Judiciário declarar uma lei inconstitucional apenas porque entende que houve uma violação ao regimento interno de uma das Casas Legislativas, sem que isso implique violação à própria Constituição?

A resposta do STF foi negativa. O Tribunal entendeu que, se a suposta irregularidade no processo de elaboração de uma lei diz respeito apenas à interpretação de normas regimentais (regras internas do Congresso) e não implica violação direta a normas constitucionais, o Judiciário não pode intervir. Esse tipo de questão é considerado 'interna corporis' — ou seja, assunto de competência exclusiva do próprio Poder Legislativo para resolver internamente, sem interferência judicial, como exigência do princípio da separação dos poderes.

No caso concreto, o TJDFT havia declarado inconstitucional um artigo da Lei nº 13.654/2018 (que havia eliminado a causa de aumento de pena para roubo com arma branca) porque entendeu que houve erro na publicação do texto final aprovado pela Comissão do Senado. O STF cassou essa decisão, pois o vício identificado decorria da interpretação do art. 91 do Regimento Interno do Senado, não de violação direta a dispositivos constitucionais do processo legislativo.

Houve, contudo, um desenvolvimento importante: nos embargos de declaração julgados em 2023, o STF, por maioria, ajustou a tese para ampliar o parâmetro de controle. A tese original limitava o controle judicial aos casos de desrespeito às 'normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo'. A tese vigente suprimiu essa expressão, permitindo que o controle jurisdicional seja exercido sempre que houver desrespeito a qualquer norma constitucional — e não apenas às normas dos arts. 59 a 69 da Constituição.

Na prática, isso significa: (a) questões puramente regimentais, sem reflexo constitucional, continuam imunes ao controle judicial; (b) quando a aplicação de norma regimental gerar resultado contrário a qualquer dispositivo da Constituição Federal — e não somente às normas do processo legislativo —, o Judiciário pode e deve intervir. Assim, a tese vigente equilibra a autonomia do Legislativo com a supremacia da Constituição.