Tema 1130

O processo teve origem em Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) instaurado no âmbito do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, a partir de ação ordinária proposta pelo Município de Sapiranga (RS) em face da União (Fazenda Nacional).

O litígio teve como estopim a edição da Instrução Normativa RFB n.º 1.599/2015 e da Solução de Consulta COSIT n.º 166/2015, por meio das quais a Receita Federal alterou sua posição histórica, passando a sustentar que o IRRF pertencente aos Estados e Municípios abrangeria apenas o imposto incidente sobre rendimentos pagos a servidores e empregados públicos, excluindo os pagamentos feitos a pessoas jurídicas em razão de contratos de fornecimento de bens ou serviços.

Diante dessa mudança de entendimento, o Município de Sapiranga ajuizou ação buscando que a União se abstivesse de cobrar o IRRF sobre todos os pagamentos realizados pelo município a quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, inclusive no âmbito de contratações de bens e serviços. Foram admitidos como interessados o Município de Sapucaia do Sul e a Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais Brasileiras – A.B.R.A.S.F., além de todos os Estados da Federação e o Distrito Federal na condição de amici curiae.

A Corte Especial do TRF4 fixou tese favorável aos Municípios no IRDR, reconhecendo a titularidade municipal sobre o IRRF incidente sobre pagamentos a pessoas físicas ou jurídicas contratadas para prestação de bens ou serviços. Contra esse acórdão, a União interpôs o RE 1.293.453, com fundamento nos arts. 102, III, 'a' e 'b', da Constituição Federal, alegando violação ao art. 158, I, da CF/88 e à competência tributária da União prevista no art. 153, III. A repercussão geral foi reconhecida por unanimidade pelo Plenário do STF em março de 2021.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir o alcance da expressão 'rendimentos pagos, a qualquer título', contida nos arts. 157, I, e 158, I, da Constituição Federal de 1988, para fins de repartição direta das receitas do IRRF entre os entes federativos.

A União defendia que o texto constitucional de 1988 não teria inovado em relação ao regime anterior, de modo que a titularidade dos entes subnacionais estaria restrita ao IRRF incidente sobre rendimentos do trabalho pagos a servidores e empregados. Argumentava ainda que: (i) o art. 153, III, da CF/88 outorga à União competência exclusiva para instituir o IR; (ii) o art. 85, II, do CTN (norma geral sobre conflitos de competência) limitaria a repartição a proventos de servidores e dívida pública; (iii) o art. 158, I seria norma de eficácia limitada, dependente de regulamentação infraconstitucional; e (iv) a interpretação ampliativa aumentaria desigualdades regionais em ofensa ao federalismo cooperativo.

O STF, por unanimidade, rejeitou todos esses argumentos. Os principais fundamentos foram:

1. INTERPRETAÇÃO LITERAL E SISTEMÁTICA: A Constituição de 1988 utilizou a expressão 'rendimentos pagos, a qualquer título', deliberadamente mais ampla do que as ordens constitucionais anteriores, que se referiam a 'rendimentos do trabalho' (CF/67, arts. 24 e 25). Quando o constituinte quis restringir o alcance do termo 'rendimentos', o fez expressamente (ex.: art. 195, I, 'a', ao mencionar 'rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título'). A ausência de restrição no art. 158, I, impede interpretação limitativa por via infraconstitucional.

2. DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL E FEDERALISMO: A CF/88 rompeu com o paradigma centralizador anterior, promovendo a descentralização de competências e receitas em favor dos entes subnacionais, para garantir-lhes autonomia financeira. A análise histórico-evolutiva das normas sobre repartição do IRRF demonstra mudança intencional de redação em 1988.

3. SEPARAÇÃO ENTRE COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E TITULARIDADE DA RECEITA: A repartição constitucional de receitas não altera a competência da União para instituir e cobrar o IR (art. 153, III, CF/88). O debate diz respeito apenas ao aspecto financeiro — a quem pertence o produto da arrecadação após a retenção na fonte.

4. INAPLICABILIDADE DO ART. 85, II, DO CTN: A norma do CTN, que limitava a repartição a 'proventos dos servidores', era compatível com ordens constitucionais anteriores, mas não foi recepcionada pela CF/88 nessa extensão restritiva. A Constituição não pode ser interpretada a partir de lei infraconstitucional.

5. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 64 DA LEI 9.430/1996: A restrição legal da retenção do IRRF apenas à Administração Federal cria discriminação injustificada entre os entes federativos, em burla ao art. 158, I, da CF/88. Por interpretação conforme à Constituição, o dispositivo deve ser aplicado indistintamente a todos os entes.

6. VEDAÇÃO DO ART. 160 DA CF/88: A própria Constituição proíbe a retenção ou restrição à entrega dos recursos atribuídos a Estados, DF e Municípios.

Precedentes citados: ACO 571 AgR (rel. Min. Dias Toffoli, 07/03/2017) — que havia restringido a retenção apenas aos entes expressamente mencionados na Constituição (excluindo empresas estatais); RE 248.447 (rel. Min. Joaquim Barbosa) — que adotou interpretação literal dos dispositivos constitucionais sobre repartição do IRRF.

Nos embargos de declaração julgados em 06/12/2021, o STF, também por unanimidade, rejeitou o pedido de modulação de efeitos formulado pela União, por ausência dos requisitos legais previstos no art. 927, § 3º, do CPC/2015. Foram igualmente rejeitados os embargos da A.B.R.A.S.F., que buscavam esclarecimentos sobre o alcance da decisão em relação a empresas estatais dependentes.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. A União formulou, em embargos de declaração julgados em 06/12/2021, pedido de modulação com efeitos ex nunc (a partir do julgamento do mérito), alegando impacto sobre os Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios. O pedido foi rejeitado por unanimidade pelo Plenário do STF, sob o fundamento de que não estavam presentes os requisitos legais previstos no art. 927, § 3º, do CPC/2015.

Imagine que um município precisa contratar uma empresa para construir uma escola ou fornecer merenda escolar. Quando paga pelo serviço ou pelos produtos, o município deve reter na nota fiscal um percentual a título de imposto de renda (o chamado IRRF — Imposto de Renda Retido na Fonte). A dúvida que existia era: esse dinheiro retido pertence ao próprio município ou deve ser repassado para a União?

A União defendia que o município deveria repassar esses valores para o governo federal, ficando com o IRRF apenas nos pagamentos feitos diretamente a seus servidores e empregados. Esse entendimento foi formalizado em 2015 por instruções normativas da Receita Federal, gerando dezenas de processos judiciais em todo o país.

O STF resolveu a questão em definitivo no Tema 1130: o dinheiro do IRRF retido pelo município — seja em pagamentos a servidores, seja em contratos com empresas ou prestadores de serviços — pertence integralmente ao próprio município. O mesmo vale para Estados e Distrito Federal, que têm regra idêntica no art. 157, I, da Constituição.

A decisão se baseou no texto claro da Constituição de 1988, que fala em 'rendimentos pagos, a qualquer título' — expressão propositalmente ampla, diferente da Constituição anterior, que se limitava a 'rendimentos do trabalho'. O STF também declarou inconstitucional o trecho da Lei 9.430/1996 que restringia esse direito de retenção apenas à administração federal, por criar tratamento desigual entre os entes da federação sem justificativa constitucional.

O impacto prático é relevante: municípios, estados e o Distrito Federal, ao realizarem pagamentos a fornecedores de bens ou serviços, têm o direito e o dever de reter o IRRF diretamente nos próprios cofres, sem necessidade de repassá-lo à União. Isso aumenta a receita própria desses entes, fortalecendo sua autonomia financeira conforme o modelo federativo descentralizado adotado pela Constituição de 1988.

Para a União, a decisão representa a perda definitiva de uma fonte de arrecadação que ela vinha disputando, sem possibilidade de modulação de efeitos (ou seja, a decisão vale desde sempre, não apenas para o futuro). Para empresas e prestadores de serviços que contratam com governos estaduais ou municipais, a dinâmica de retenção e recolhimento do IRRF permanece a mesma, apenas com o destino dos valores alterado: em vez de irem para a União, ficam com o ente contratante.