Tema 1132

O processo teve origem em ação de cobrança ajuizada por S.R.S., agente comunitária de saúde e combate às endemias do Município de Salvador (BA), perante os Juizados Especiais da Fazenda Pública estadual. A autora pleiteava a condenação do município ao pagamento de diferenças salariais decorrentes da suposta inobservância do piso profissional nacional da categoria, fixado em R$ 1.014,00 mensais pela Lei Federal 12.994/2014, com efeitos retroativos a junho de 2014. Pediu também o reflexo desse piso em férias, 13º salário, gratificações, adicionais e progressões.

O contexto normativo é relevante: a EC 51/2006 vinculou a contratação desses profissionais a processo seletivo público; a EC 63/2010 determinou que lei federal dispusesse sobre o piso salarial nacional, cabendo à União prestar assistência financeira complementar; a Lei 12.994/2014 fixou o referido piso; e a EC 120/2022 elevou a proteção, estabelecendo que o vencimento dos agentes não seria inferior a dois salários mínimos, com custeio integral da União.

O Município de Salvador, por meio da Lei Municipal 7.955/2011, havia optado pelo regime estatutário para esses agentes, integrando-os ao Plano de Cargos e Vencimentos dos Profissionais de Saúde. A Lei Municipal 8.629/2014 definiu a 'remuneração mínima' como o vencimento do cargo acrescido da 'gratificação por avanço de competência' — paga a todos os agentes indistintamente desde o ingresso na carreira —, resultando em valor que, segundo o município, superava o piso federal.

A sentença de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos. Em recurso inominado, a 6ª Turma Recursal do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia reformou a sentença, entendendo que o piso deveria corresponder exclusivamente ao vencimento-base, sem inclusão de gratificações. Irresignado, o Município de Salvador interpôs o RE 1.279.765 perante o STF, que reconheceu a repercussão geral da matéria (Tema 1132), julgado pelo Plenário com acórdão publicado em 19 de outubro de 2023. Os Embargos de Declaração opostos pelo município foram rejeitados por unanimidade em 6 de novembro de 2024. O relator foi o Ministro Alexandre de Moraes.

A questão jurídica central (ratio decidendi) desdobrou-se em dois eixos: (i) a constitucionalidade da aplicação do piso salarial nacional — previsto na Lei 12.994/2014 e fundado no art. 198, § 5º, da CF, com a redação das ECs 63/2010 e 120/2022 — aos servidores estatutários de entes subnacionais; e (ii) o alcance da expressão 'piso salarial', isto é, quais verbas devem ser computadas para verificar se o piso foi respeitado.

QUANTO À CONSTITUCIONALIDADE: O Tribunal, por maioria, reconheceu a constitucionalidade da aplicação do piso nacional aos servidores estatutários. O fundamento central foi que o art. 198, § 5º, da CF, na redação dada pela EC 63/2010, atribuiu expressamente à União a competência para estabelecer por lei federal o piso salarial profissional nacional para essa categoria, com a obrigação de prestar assistência financeira complementar aos demais entes. A EC 120/2022 foi ainda mais longe, ao colocar o vencimento dos agentes 'sob responsabilidade da União', garantindo repasse não inferior a dois salários mínimos e excluindo esses valores do cômputo do limite de gastos de pessoal (art. 198, §§ 7º a 11).

O relator alterou seu voto inicial: no Plenário Virtual, havia entendido que os municípios que optassem pelo regime estatutário não estariam sujeitos ao piso, por ofensa ao pacto federativo e à iniciativa privativa do Chefe do Executivo local (arts. 1º, 18, 29, 30, 61, § 1º, e 169 da CF). Após os debates, reajustou a posição, concluindo que a interferência da União na fixação de um valor mínimo não viola a autonomia dos entes, pois: (a) trata-se apenas de contraprestação mínima, não impedindo a fixação de verbas adicionais pelos entes; (b) a própria Constituição, via emenda, atribuiu essa competência à União e criou o mecanismo de custeio; e (c) permitir que o ente evitasse o piso simplesmente optando pelo regime estatutário esvaziaria por completo o propósito da norma. O precedente da ADI 4.167 (piso dos professores) foi invocado por analogia. Foram vencidos, em parte, os Ministros André Mendonça, Edson Fachin, Luiz Fux e Rosa Weber (Presidente), que negavam provimento ao recurso, mantendo a integralidade do acórdão recorrido.

QUANTO AO ALCANCE DA EXPRESSÃO 'PISO SALARIAL': Por maioria, o Tribunal acolheu o entendimento do relator de que o piso salarial não equivale apenas ao vencimento-base stricto sensu, mas sim à contraprestação pecuniária mínima paga ao profissional da categoria, incluídas as verbas fixas, genéricas e permanentes, pagas indistintamente a toda a categoria, desvinculadas de condições de trabalho individuais e sem base em critérios meritórios. Não é o nome jurídico da verba ('vencimento' ou 'gratificação') que determina sua natureza, mas a função que exerce na composição remuneratória.

Aplicando esse critério ao caso concreto do Município de Salvador, o Tribunal fixou que, até o advento da Lei Municipal 9.646/2022, a expressão 'piso salarial' correspondia à 'remuneração mínima' definida no art. 3º, inciso XIX, da Lei Municipal 8.629/2014, ou seja, à soma do vencimento do cargo e da gratificação por avanço de competências — esta última por ser paga a todos os servidores da categoria desde o ingresso, em caráter geral e permanente. A gratificação por avanço de competências, portanto, integra o piso para fins de verificação do seu cumprimento, e não é base de cálculo sobre a qual o piso federal deve incidir.

Os Ministros André Mendonça e Edson Fachin divergiram especificamente quanto ao item II da tese: para eles, o 'piso salarial' deveria ser equiparado exclusivamente ao vencimento-base técnico (sem inclusão de gratificações), conforme a lei federal e os arts. 40 e 41 da Lei 8.112/1990, e em consonância com o entendimento da ADI 4.167.

Nos Embargos de Declaração, o Município alegou omissão quanto a: (a) necessidade de a União integrar os processos judiciais ou comprovação de efetivo repasse como condição de exigibilidade do piso; (b) inclusão de outras verbas permanentes (como a 'gratificação SUS') no conceito de piso; (c) impossibilidade de o piso nacional servir de base de cálculo para verbas da legislação local. Todos os pontos foram rejeitados por unanimidade: quanto ao item (a), esclareceu-se que a discussão sobre eventual inadimplemento da União pode ser suscitada nas instâncias ordinárias; quanto ao item (b), a tese foi delimitada à legislação do caso concreto; quanto ao item (c), esclareceu-se que, como decorrência lógica do parcial provimento, as gratificações calculadas sobre o vencimento-base devem continuar usando o vencimento-base fixado pelo município — não a remuneração mínima ampliada. A Lei Federal 11.350/2006 (com as alterações da Lei 12.994/2014), o art. 9º-A e o art. 9º-C dessa lei, os arts. 198, §§ 4º, 5º, 7º a 11 da CF, as ECs 51/2006, 63/2010 e 120/2022, e a Portaria GM/MS 2.109/2022 foram os principais dispositivos citados.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Antes deste julgamento, havia grande controvérsia nos tribunais brasileiros sobre se o piso salarial nacional dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias obrigava apenas os municípios que contratam esses profissionais pela CLT, ou se também alcançava aqueles que optaram por regime estatutário (de servidor público). O STF encerrou essa discussão ao decidir que o piso vale para todos, independentemente do vínculo escolhido pelo ente público.

O raciocínio central é simples: a Constituição Federal, por meio de emendas constitucionais aprovadas pelo Congresso, reservou expressamente à União o poder de fixar um piso mínimo para esses profissionais e obrigou a União a custear esse valor. Permitir que um município escapasse dessa obrigação simplesmente escolhendo o regime estatutário tornaria a norma constitucional ineficaz.

Um segundo ponto igualmente importante foi definir o que conta como 'piso salarial' para fins de cumprimento da lei. O STF deixou claro que não basta olhar apenas para a rubrica denominada 'vencimento-base' na folha de pagamento. Se o município paga, desde o primeiro dia de trabalho, uma gratificação fixa e igual para todos os agentes — sem depender de desempenho individual ou condição específica de trabalho —, esse valor também faz parte do 'piso' para fins de comparação com o mínimo federal. No caso de Salvador, a chamada 'gratificação por avanço de competências' era paga a todos desde o ingresso, de forma igualitária e permanente, razão pela qual integra a remuneração mínima para fins de verificação do piso.

Na prática, isso significa que um município não pode ser condenado a pagar diferenças salariais se a soma do vencimento-base com as gratificações genéricas e permanentes já supera o piso federal. Ao mesmo tempo, o Tribunal esclareceu que, se o piso federal superar o que o município paga, a diferença deve ser arcada pela União — não pelo cofre municipal — o que protege a autonomia financeira dos entes subnacionais.

Por fim, os embargos de declaração esclareceram um ponto prático importante: as gratificações previstas na lei local que são calculadas como percentual sobre o vencimento-base continuam tendo como referência o vencimento-base fixado pelo próprio município — e não o valor do piso federal ampliado. Ou seja, o piso nacional não eleva automaticamente a base de cálculo de outras vantagens municipais; sua função é garantir uma remuneração mínima global ao trabalhador, não remodelar toda a estrutura remuneratória municipal.