Tema 1137

O processo teve origem em ação ajuizada por R.C.C., servidor público estadual, questionando a aplicabilidade, no âmbito do Estado de São Paulo, do artigo 8º, inciso IX, da Lei Complementar Federal nº 173/2020. Esse dispositivo proibiu a contagem do tempo de serviço prestado entre 28 de maio de 2020 e 31 de dezembro de 2021 para fins de concessão de adicionais temporais (quinquênios, sexta-parte) e licença-prêmio.

A 3ª Turma Cível e Criminal do Colégio Recursal de Jales/SP julgou procedente o pedido do servidor, entendendo pela inaplicabilidade da norma federal no âmbito estadual, sob o argumento de malversação do princípio federativo. O Estado de São Paulo interpôs recurso extraordinário (RE 1.311.742, Relator Ministro Luiz Fux, na qualidade de Presidente), sustentando que o dispositivo constitui norma geral de direito financeiro de competência da União, enquadrando-se nos artigos 24, I e §1º, e 163, I e V, da Constituição Federal, e versando sobre limites à despesa de pessoal (artigo 169 da CF). Alegou ainda ausência de violação à irredutibilidade de vencimentos, ao direito adquirido e ao princípio federativo.

O recurso foi admitido como representativo da controvérsia em razão da multiplicidade de feitos idênticos (cerca de 100 processos apenas no Colégio Recursal de Jales), com decisões contraditórias. O Plenário do STF reconheceu a repercussão geral e, no mérito, reafirmou a jurisprudência dominante, tendo como referência principal o julgamento das ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, nas quais o Plenário, por unanimidade, julgou improcedentes os pedidos de inconstitucionalidade dos artigos 7º e 8º da LC 173/2020.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir se o artigo 8º da LC 173/2020, de iniciativa parlamentar, que impôs restrições temporárias ao aumento de despesas com pessoal em todos os entes federativos até 31 de dezembro de 2021, violaria: (i) o princípio federativo e a autonomia dos entes subnacionais; (ii) a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo local para legislar sobre regime jurídico de servidores; (iii) a separação dos poderes; (iv) os limites do artigo 169 da CF; (v) o princípio da irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, da CF); (vi) o direito adquirido (art. 5º, XXXVI, da CF); e (vii) os princípios da eficiência, da vedação ao retrocesso e da proporcionalidade.

O STF afastou todas as alegações de inconstitucionalidade, com base nos seguintes fundamentos:

1. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL AFASTADA: O tribunal entendeu que os artigos 7º e 8º da LC 173/2020 não versam sobre regime jurídico de servidores públicos, mas sim sobre organização financeira dos entes federativos. Por isso, não se aplica a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, §1º, da CF). A competência legislativa comum está autorizada pelos artigos 23, parágrafo único, e 24, I, da CF, que preveem competência concorrente para legislar sobre direito financeiro.

2. PACTO FEDERATIVO: O artigo 8º não deteriora a autonomia dos entes, mas, ao contrário, fortalece o federalismo fiscal responsável. As medidas de contenção de gastos com pessoal, ao impedir o crescimento vegetativo das despesas obrigatórias, permitem que os entes subnacionais direcionem esforços orçamentários para o enfrentamento de crises. O endividamento crescente de entes subnacionais não é fenômeno de consequências localizadas, pois afeta toda a federação pelo risco de absorção das dívidas locais pela União.

3. SEPARAÇÃO DE PODERES: A norma tem natureza de regra fiscal de eficácia temporária, não invadindo o campo da política de pessoal de cada Poder. Seu objetivo é permitir maior controle das contas públicas no contexto de crise.

4. LIMITES DO ART. 169 DA CF: O dispositivo constitucional estabelece que despesas com pessoal não podem exceder limites fixados em lei complementar. O STF entendeu que as medidas dos artigos 7º e 8º da LC 173/2020 são compatíveis com esse mandamento, pois não seria razoável exigir que todo mecanismo de equilíbrio das contas públicas constasse de rol constitucional taxativo. Se a CF autoriza, em 'ultima ratio', a dispensa de servidores estáveis (art. 169, §4º), por muito menos pode-se reputar constitucional a suspensão temporária de direitos que acarretem aumento de despesas.

5. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS E DIREITO ADQUIRIDO: Não houve redução do valor da remuneração dos servidores, mas apenas proibição temporária de aumento de despesas. A jurisprudência do STF já consolidou que o direito adquirido não pode ser oposto a regime jurídico ou forma de cálculo da remuneração, desde que preservada a irredutibilidade salarial (RE 1.114.554 AgR, Rel. Min. Edson Fachin; ADI 4.461, Rel. Min. Roberto Barroso). A norma respeita o artigo 37, XV (irredutibilidade), o artigo 37, X (poder de compra) e o artigo 5º, XXXVI (direito adquirido), todos da CF.

6. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA: Não há relação direta de causa e efeito entre o congelamento temporário da remuneração e a redução de eficiência, pois a norma versa sobre direito financeiro, não sobre regime jurídico de servidores.

7. VEDAÇÃO AO RETROCESSO E PROPORCIONALIDADE: A preocupação com a saúde financeira dos entes da Federação, exercida de forma razoável pela LC 173/2020, é consentânea com a Constituição. A norma não esvaziou direitos de servidores nem invadiu competência dos entes federativos para formular seus sistemas remuneratórios.

Os dispositivos constitucionais citados como parâmetro incluem: arts. 5º, XXXVI; 18; 23, parágrafo único; 24, I e §1º; 25; 37, X, XII, XV e XVI; 39, §1º; 61, §1º, II; 163, I e V; 167, X; 169 e seus §§3º e 4º; e art. 38 do ADCT, todos da CF/1988.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

O STF, no Tema 1137, firmou a tese de que o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020 é constitucional. Esse dispositivo foi editado no contexto do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e proibiu, temporariamente (até 31/12/2021), que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios concedessem aumentos de remuneração, criassem cargos, realizassem promoções ou contassem tempo de serviço para fins de adicionais e licenças-prêmio, entre outras restrições ligadas a despesas com pessoal.

Para os servidores públicos, a decisão significa que o período de vigência dessas proibições foi considerado válido. Assim, quem não teve o tempo de serviço contado para quinquênios, sexta-parte ou licença-prêmio durante o período de restrição não pode exigir retroativamente esse cômputo com base em inconstitucionalidade da norma, pois o STF a declarou constitucional. A vedação temporária não configurou redução de salário (irredutibilidade de vencimentos), nem violação de direito adquirido, pois o direito a tais benefícios só se consolida após o preenchimento de todos os requisitos legais.

Para os entes públicos (estados, municípios e Distrito Federal), a decisão confirmou que a União tem competência para editar normas gerais de direito financeiro que vinculem todos os entes da federação, mesmo sem iniciativa do Chefe do Poder Executivo local. O STF distinguiu claramente normas de 'direito financeiro' (que podem ser editadas pelo Congresso) de normas sobre 'regime jurídico de servidores' (que exigiriam iniciativa privativa do Executivo). O artigo 8º da LC 173/2020 foi classificado na primeira categoria.

O julgamento se deu em sede de repercussão geral, com reafirmação da jurisprudência já fixada nas ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525. Isso significa que todos os processos em tramitação nos tribunais e turmas recursais que discutiam a mesma questão foram resolvidos com a aplicação desse precedente vinculante, encerrando a grande quantidade de demandas que servidores haviam ajuizado em todo o país contestando a aplicação da norma em seus estados e municípios.