Tema 1140

O caso concreto teve origem em uma execução fiscal movida pelo Município de São Paulo contra a Companhia do Metropolitano de São Paulo (Metrô), sociedade de economia mista controlada pelo Estado de São Paulo, responsável pela operação do sistema metroviário na capital paulista.

O Município cobrava IPTU de imóveis utilizados pela companhia, sustentando que ela não faria jus à imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, 'a', da Constituição Federal. Os principais argumentos do Município foram: (i) o rol de entes imunes seria taxativo e não incluiria sociedades de economia mista; (ii) o artigo 173, § 2º, da Constituição vedaria a concessão de benefícios fiscais a essas entidades; (iii) a companhia atuaria em regime de concorrência com outros modais de transporte, incluindo operadores privados de parcela da rede metroviária; e (iv) a empresa cobrava tarifa dos usuários e possuía resultados anuais positivos, o que revelaria a natureza privada de suas atividades.

O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou provimento ao recurso do Município, mantendo a sentença que acolhera a exceção de pré-executividade oposta pela companhia, ao reconhecer a imunidade recíproca com base nos precedentes do STF.

O Município interpôs recurso extraordinário (RE 1.320.054), que foi admitido como representativo da controvérsia pelo Presidente da Seção de Direito Público do TJSP, tendo em vista a multiplicidade de recursos sobre idêntica questão constitucional. O recurso foi relatado pelo Ministro Luiz Fux, então Presidente do STF, que propôs a reafirmação da jurisprudência dominante mediante o regime da repercussão geral.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em definir se a imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, 'a', da Constituição Federal pode ser estendida a sociedades de economia mista delegatárias de serviços públicos essenciais, mesmo quando essas entidades cobram tarifas dos usuários como contraprestação pelo serviço prestado.

O STF reafirmou, por unanimidade, sua jurisprudência consolidada no sentido de que a imunidade recíproca não se restringe aos entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) em sentido estrito, podendo alcançar empresas estatais quando preenchidos determinados requisitos. O fundamento constitucional central é o artigo 150, VI, 'a', da Constituição Federal, que veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços dos entes federativos.

O acórdão também enfrentou a alegada aplicação do artigo 173, §§ 1º e 2º, da Constituição, que submete as empresas públicas e sociedades de economia mista ao regime jurídico de direito privado quando exploram atividade econômica em sentido estrito. O STF distinguiu as entidades que exploram atividade econômica concorrencial daquelas que prestam serviços públicos essenciais por delegação estatal, aplicando o artigo 175 da Constituição a estas últimas.

Os requisitos consolidados pela jurisprudência do STF para a extensão da imunidade são três: (i) prestação de serviço público essencial; (ii) ausência de distribuição de lucros a acionistas privados (sem intuito lucrativo); e (iii) ausência de concorrência com pessoas jurídicas de direito privado (regime de exclusividade ou sem risco ao equilíbrio concorrencial).

Um ponto relevante do julgamento foi a proposta de ajuste terminológico na tese, sugerida pelo Ministro L.R.B. A expressão originalmente cogitada ('sem intuito lucrativo') foi substituída por formulação mais precisa ('que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial'), pois as empresas públicas e sociedades de economia mista são, por definição, pessoas jurídicas de direito privado que podem apurar lucro — o que importa, para fins de imunidade, é que esse lucro não seja distribuído a acionistas privados e que a entidade não dispute mercado com particulares.

Os precedentes expressamente citados incluem: RE 253.472/SP; RE 220.906 (ECT); ARE 987.398-AgR (INFRAERO); ACO 2.730-AgR e ACO 1.460-AgR (companhias estaduais de saneamento básico); RE 599.628 (Eletronorte — caso em que a imunidade foi negada por haver concorrência e distribuição de lucros); RE 627.242-AgR; ARE 1.080.256-AgR (CPTM); RE 905.900-AgR; RE 342.314-AgR-quinto; RE 1.188.668; ARE 1.112.414-AgR; RE 1.152.681-AgR; ARE 816.120-AgR; entre outros.

O caso da Eletronorte (RE 599.628) foi citado como contraponto: nele, o STF negou a extensão de prerrogativas da Fazenda Pública porque a empresa atuava em regime de concorrência e tinha por objetivo distribuir lucros a acionistas. Esse precedente reforça que a imunidade não é automática para toda empresa estatal, sendo indispensável a análise dos requisitos fixados.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

A Constituição Federal proíbe que um ente federativo (como a União, Estados e Municípios) cobre impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços de outro ente federativo. Essa proteção é chamada de imunidade tributária recíproca e existe para preservar o equilíbrio do pacto federativo e evitar que um ente interfira financeiramente nas atividades essenciais de outro.

A dúvida que chegou ao STF no Tema 1140 era: essa proteção vale também para empresas criadas pelo governo (como empresas públicas e sociedades de economia mista) que prestam serviços públicos essenciais e cobram tarifas dos usuários?

O STF respondeu que sim, desde que cumpridos três requisitos cumulativos:

1. A entidade deve prestar um serviço público essencial (como transporte metroviário, saneamento básico, energia elétrica em regime não concorrencial etc.), atuando como 'braço' do Estado na execução de uma atividade que compete ao poder público;

2. A entidade não pode distribuir lucros a acionistas privados. Isso não significa que ela não pode apurar resultado positivo, mas sim que os eventuais ganhos devem ser reinvestidos nas atividades públicas, não podendo ser divididos entre sócios particulares;

3. A entidade não pode atuar em regime de concorrência com empresas privadas, ou seja, não pode disputar o mesmo mercado com particulares em condições de igualdade, pois isso distorceria a competição.

Quanto à cobrança de tarifa dos usuários, o STF foi claro: ela sozinha não afasta a imunidade. O fato de o usuário pagar pelo serviço não transforma a entidade em empresa privada, especialmente quando o serviço é essencial e prestado em regime de exclusividade ou monopólio.

No caso concreto, o STF confirmou que a Companhia do Metropolitano de São Paulo (Metrô) faz jus à imunidade, pois presta serviço público essencial de transporte de passageiros, tem capital majoritariamente público (mais de 97% pertencente ao Estado de São Paulo) e não atua em regime de livre concorrência com empresas privadas.

Para os contribuintes e para o setor público, o impacto prático é significativo: empresas estatais que atendam aos três requisitos fixados pelo STF não podem ter seu patrimônio, renda ou serviços tributados por impostos de outros entes federativos, o que reduz o custo operacional dessas entidades e preserva os recursos destinados à prestação dos serviços públicos essenciais à população.