Tema 1157

O processo ARE 1.306.505, oriundo do Estado do Acre, teve como relator o Min. Alexandre de Moraes e foi julgado pelo Plenário do STF em sessão virtual encerrada em 25 de março de 2022.

O recorrido, J.G.O.F., foi admitido em 13 de maio de 1986, sem concurso público, pelo regime celetista, para exercer o cargo de Técnico em Contabilidade na Secretaria de Fazenda do Estado do Acre (SEFAZ). Com o advento da Lei Complementar Estadual nº 39, de 29 de dezembro de 1993, que instituiu o regime jurídico único dos servidores públicos estaduais, seu vínculo foi convertido de celetista para estatutário.

Posteriormente, a Emenda Constitucional Estadual nº 38/2005 estendeu a efetividade a servidores admitidos sem concurso até 31 de dezembro de 1994, indo além do que previa o artigo 19 do ADCT federal (que contempla apenas quem tinha pelo menos cinco anos de serviço contínuo na data da promulgação da CF/1988, ou seja, admitidos até outubro de 1983). O STF, no julgamento da ADI 3.609, declarou a inconstitucionalidade dessa emenda estadual, conferindo efeitos prospectivos por 12 meses a contar da publicação da ata.

Após esse prazo, o Estado do Acre indeferiu o pedido administrativo de J.G.O.F. de reenquadramento no último nível da carreira (Classe Especial Referência 3) previsto no novo Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração (PCCR) da SEFAZ, instituído pela Lei Estadual nº 2.265/2010 e modificado pela Lei Estadual nº 3.104/2015. O argumento do Estado foi que a situação funcional do servidor havia sido afetada pelo julgamento da ADI 3.609.

O Tribunal de Justiça do Acre concedeu a segurança ao servidor, entendendo que o princípio da segurança jurídica e da proteção à confiança impediam a Administração de negar o reenquadramento, pois o servidor havia usufruído durante décadas de progressões e promoções como se fosse efetivo. O Estado do Acre, então, interpôs Recurso Extraordinário ao STF, que reconheceu a repercussão geral da matéria (Tema 1157) e reformou a decisão do tribunal estadual.

A questão jurídica central do Tema 1157 consiste em saber se servidor admitido sem concurso público antes da promulgação da Constituição Federal de 1988 — inclusive aquele não abrangido pela estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT — pode ser reenquadrado em novo Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração (PCCR) destinado a servidores efetivos.

O STF, por unanimidade, respondeu negativamente, com fundamento nos seguintes eixos:

1. PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO (art. 37, II, CF/1988): A Constituição Federal exige, de forma incontornável, a prévia aprovação em concurso público para a investidura em cargo ou emprego público. Essa regra é concretizadora dos princípios da impessoalidade, moralidade, isonomia e eficiência administrativos. O STF consolidou, ao longo de décadas, jurisprudência que veda qualquer mecanismo — seja ascensão, transposição, integração funcional ou reenquadramento — que permita ao servidor ingressar em carreira ou nível diverso sem o devido concurso.

2. DISTINÇÃO ENTRE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E EFETIVIDADE: O art. 19 do ADCT conferiu apenas estabilidade — ou seja, o direito de permanecer no cargo — a servidores não concursados com pelo menos cinco anos contínuos de serviço na data da promulgação da CF/1988. Essa norma transitória, de aplicação estrita, não equivale à efetividade, que é pressuposto para o acesso às vantagens e progressões inerentes ao cargo efetivo provido por concurso. O próprio § 1º do art. 19 do ADCT deixa claro que o tempo de serviço do servidor estabilizado será contado apenas como 'título' para eventual concurso futuro, não lhe conferindo efetividade automática. Precedentes citados: ARE 1238618 AgR (Min. Ricardo Lewandowski); ARE 1069876 AgR (Min. Dias Toffoli); ADI 289 (Min. Sepúlveda Pertence).

3. INCONSTITUCIONALIDADE DA EC ESTADUAL 38/2005 E SEUS EFEITOS: O STF já havia declarado inconstitucional, na ADI 3.609, a Emenda Constitucional Estadual nº 38/2005 do Acre, que ampliou indevidamente o alcance do art. 19 do ADCT para efetivar servidores admitidos sem concurso até 31/12/1994. A modulação de efeitos dada naquela decisão (prospectividade por 12 meses) teve como único propósito garantir tempo para realização de concursos públicos, evitando a paralisação de serviços essenciais — e não conferir efetividade aos servidores irregularmente enquadrados.

4. INAPLICABILIDADE DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO À CONFIANÇA: O STF rejeitou o argumento de que o longo período em que o servidor usufruiu de progressões e promoções como efetivo geraria direito adquirido ao reenquadramento. A jurisprudência da Corte é firme no sentido de que situações flagrantemente inconstitucionais não se consolidam pelo decurso do tempo, sendo lícito à Administração corrigi-las a qualquer momento (Súmula 473/STF; ARE 985.614-AgR; MS 30294; RE 817338). Admitir o contrário seria subverter a ordem constitucional.

5. VEDAÇÃO EXPRESSA NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL: A própria Lei Complementar Estadual nº 39/1993 previu, em suas disposições transitórias, a criação de um 'quadro provisório em extinção' para os servidores não habilitados em concurso, vedando expressamente que eles usufruíssem das vantagens do Plano de Carreira (art. 282, § 4º).

6. SÚMULA VINCULANTE 43: O STF também invocou a SV 43, segundo a qual 'é inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido'.

Demais precedentes citados: ADI 1.757; ADI 2.364; ADI 1.476; ADI 5.163; ADI 1.269; ADI 1.202; ADPF 482; Rcl 35146 AgR; ADI 4233; RE 1219419 AgR; ARE 1248621 AgR; ARE 1.247.837-AgR.

O acórdão do Tema 1157 (ARE 1.306.505) não modulou os efeitos da tese fixada. Contudo, o STF determinou que o servidor recorrido ficasse dispensado da devolução dos valores recebidos de boa-fé até a data de conclusão do julgamento, tendo em vista a natureza alimentar das verbas percebidas. Trata-se de ressalva protetiva ao servidor, sem caráter de modulação temporal da tese em si.

A decisão do STF no Tema 1157 trata de uma situação que afetou muitos servidores públicos admitidos antes da Constituição de 1988: pessoas que ingressaram no serviço público sem prestar concurso, em uma época em que isso era permitido ou tolerado, e que depois passaram décadas trabalhando como se fossem servidores efetivos, recebendo promoções e progressões.

A questão levada ao STF foi: quando o governo cria um novo plano de cargos e salários para seus servidores efetivos (aqueles que passaram em concurso), esses servidores antigos — que nunca fizeram concurso — também têm direito a ser enquadrados nesse novo plano e receber os benefícios correspondentes?

A resposta do STF foi não, de forma unânime.

O raciocínio é o seguinte: a Constituição de 1988 criou uma regra clara e rígida — para ser servidor público efetivo, é preciso passar em concurso público. Essa regra existe para garantir igualdade de oportunidades a todos os cidadãos e impedir favorecimentos pessoais na contratação de servidores. Como exceção de transição, a Constituição permitiu, no seu artigo 19 das disposições transitórias (ADCT), que servidores que já estivessem trabalhando há pelo menos cinco anos quando a Constituição foi promulgada (outubro de 1988) ficassem estáveis — ou seja, não pudessem ser demitidos. Mas essa estabilidade especial não os torna 'efetivos' no sentido pleno do termo.

No caso concreto, o servidor havia sido admitido em 1986, menos de cinco anos antes da promulgação da Constituição, portanto nem essa estabilidade especial ele possuía originalmente. Uma lei estadual posterior tentou ampliar esses benefícios, mas o próprio STF já havia declarado essa lei inconstitucional.

O servidor argumentou que, como o Estado o tratou durante anos como se fosse efetivo (concedendo promoções, progressões etc.), seria injusto negar agora o reenquadramento no novo plano. O STF, porém, rejeitou esse argumento: situações que violam frontalmente a Constituição não podem ser 'convalidadas' pelo simples passar do tempo. A Administração Pública pode — e deve — corrigir esses erros, mesmo que antigos.

Como medida de proteção ao servidor, o STF determinou que ele não precisaria devolver os valores que recebeu de boa-fé até a data do julgamento, pois se tratam de verbas alimentares.

O impacto prático dessa decisão é significativo: todos os estados e municípios brasileiros que possuam servidores em situação semelhante — admitidos sem concurso antes de 1988 e que eventualmente tenham sido incluídos em planos de carreira de efetivos — devem excluí-los desses planos. Por outro lado, esses servidores não precisam devolver o que já receberam de boa-fé antes da decisão.