Tema 1177

O caso concreto (RE 1.338.750, Relator Min. Luiz Fux – Presidente, julgado em 21/10/2021 no Plenário Virtual do STF) teve origem em ação movida por S.S.A., policial militar estadual inativo do Estado de Santa Catarina, em face do Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina – IPREV.

A controvérsia surgiu com a edição da Lei Federal 13.954/2019, que incluiu o art. 24-C no Decreto-Lei 667/1969, determinando a incidência de contribuição sobre a totalidade da remuneração dos militares estaduais ativos, inativos e pensionistas, com alíquota idêntica à aplicável às Forças Armadas (9,5% a partir de 2020 e 10,5% a partir de 2021). Essa regra substituía as alíquotas previstas pelas legislações estaduais – no caso de Santa Catarina, a Lei Complementar Estadual 412/2008 previa alíquota de 14% incidente apenas sobre o valor que excedesse o teto do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), resultando em carga efetiva diferente da imposta pela lei federal.

O autor alegou que a nova alíquota federal, ao incidir sobre a totalidade dos proventos, causava cobrança a maior, pleiteando a aplicação da norma estadual. O pedido foi julgado procedente em primeira instância, com declaração incidental da inconstitucionalidade dos arts. 3º-A da Lei 3.765/1960 e 24-C, 24-D e 24-E do Decreto-Lei 667/1969, na redação dada pela Lei 13.954/2019. A 1ª Turma Recursal de Florianópolis manteve a sentença.

O IPREV interpôs recurso extraordinário (alínea 'b' do art. 102, III, da CF/88), sustentando a constitucionalidade da Lei 13.954/2019, com fundamento no art. 22, XXI, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 103/2019, que atribuiu à União competência privativa para editar normas gerais sobre inatividades e pensões das polícias militares e corpos de bombeiros militares estaduais. O recurso foi admitido como representativo da controvérsia, considerando a multiplicidade de casos idênticos em todo o país.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em saber se a competência privativa da União para editar 'normas gerais' sobre inatividades e pensões das polícias militares e corpos de bombeiros militares estaduais – conferida pelo art. 22, XXI, da CF/88, na redação da EC 103/2019 – abrange ou não a fixação das alíquotas de contribuição previdenciária aplicáveis aos militares estaduais inativos e pensionistas.

O STF reafirmou jurisprudência dominante, com base nos seguintes fundamentos:

1. DISTRIBUIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS E FEDERALISMO: As regras de distribuição de competências legislativas são pilares do Estado Federal. A Constituição de 1988 distingue entre competência privativa da União para normas gerais (art. 22) e competência dos Estados para disciplinar matérias específicas de seu interesse. O princípio da predominância do interesse orienta essa divisão.

2. LIMITES DAS 'NORMAS GERAIS': A competência da União para editar normas gerais não autoriza a invasão de matérias que, por sua natureza, pertencem ao âmbito de regulação dos entes subnacionais. A fixação de alíquota de contribuição previdenciária de militares estaduais constitui elemento quantitativo da obrigação tributária, intimamente vinculado ao equilíbrio financeiro e atuarial de cada regime estadual de proteção social. Como o déficit do regime é responsabilidade do Estado-membro (e não da União), a definição do montante de custeio deve ser feita pelo próprio ente.

3. ART. 42, § 1º, E ART. 142, § 3º, X, DA CF/88: A Constituição reserva à lei estadual a regulamentação do regime jurídico dos militares estaduais, incluindo questões de inatividade e aposentadoria, respeitadas as normas gerais federais. A fixação de alíquotas ultrapassa o campo das normas gerais, adentrando a esfera de regulação estadual.

4. INCONSTITUCIONALIDADE PONTUAL DO ART. 24-C DO DECRETO-LEI 667/1969: O STF limitou a declaração de inconstitucionalidade ao art. 24-C (alíquota e base de cálculo), considerando constitucionais os arts. 24-D e 24-E do mesmo diploma, por conterem disposições de caráter geral (obrigação de os Estados editarem leis específicas para regulamentar o Sistema de Proteção Social dos militares estaduais). O parágrafo único do art. 24-E, que exclui a aplicação das regras dos Regimes Próprios de Previdência Social aos militares estaduais, foi considerado norma geral válida.

5. PRECEDENTES: A tese reafirmou entendimento já firmado na ACO 3.396 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 19/10/2020) e confirmado em diversas Suspensões de Segurança e de Tutela Provisória (SS 5.458-AgR, SS 5.460-AgR, SS 5.461-AgR, SS 5.405-AgR e STP 765-AgR, todos relatados pelo Min. Luiz Fux), bem como na ACO 3.388 (Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 14/06/2022), que esclareceu que a inconstitucionalidade se restringe ao art. 24-C.

6. EXTENSÃO À BASE DE CÁLCULO: Embora a tese originária mencione apenas 'alíquotas', o STF esclareceu (nos embargos de declaração e em julgados posteriores, como o ARE 1.337.821-AgR-segundo) que a inconstitucionalidade alcança também a base de cálculo, pois alíquota e base de cálculo compõem juntos o aspecto quantitativo da obrigação tributária.

7. REGRA SOBRE MODULAÇÃO (nos primeiros Embargos de Declaração, julgados em 05/09/2022): O Plenário, por unanimidade, modulou os efeitos da decisão para preservar a higidez dos recolhimentos efetuados nos moldes da Lei 13.954/2019 até 1º de janeiro de 2023, com fundamento na segurança jurídica, confiança legítima e boa-fé objetiva. Os Estados detinham legítima expectativa de cumprimento da lei federal, reforçada pelas Instruções Normativas 5/2020 e 6/2020 do Ministério da Economia.

8. REFINAMENTO DA MODULAÇÃO (nos segundos Embargos de Declaração, julgados em 14 a 21/02/2025, Rel. Min. Luís Roberto Barroso): O STF acrescentou exceção à modulação: ela não se aplica aos recolhimentos que, por força de decisão judicial com eficácia imediata proferida até 05/09/2022 (data do julgamento dos primeiros embargos), foram realizados de acordo com a norma local pertinente. Nesses casos, as contribuições recolhidas com base na lei estadual são consideradas hígidas, e o Estado não pode exigir complementação. Esclareceu-se ainda que a tese do Tema 1177 não se aplica ao Distrito Federal, cujo regime é objeto de competência específica da União (art. 21, XIV, da CF/88), a ser discutida em ação própria.

A modulação de efeitos foi decidida nos Embargos de Declaração julgados em 05/09/2022 (RE 1.338.750 ED, Rel. Min. Luiz Fux), por unanimidade, com atribuição de excepcionais efeitos infringentes.

O Plenário determinou que são considerados válidos e hígidos todos os recolhimentos de contribuição de militares (ativos e inativos) e de seus pensionistas efetuados nos moldes inaugurados pela Lei 13.954/2019 até 1º de janeiro de 2023. Portanto, os Estados não são obrigados a devolver as contribuições cobradas com base na alíquota federal nesse período. Os fundamentos foram: (i) presunção de legitimidade da lei federal; (ii) legítima expectativa dos Estados gerada pelas Instruções Normativas 5/2020 e 6/2020 do Ministério da Economia, que determinavam a aplicação da alíquota federal; (iii) impacto financeiro-atuarial expressivo que a devolução retroativa causaria aos regimes estaduais; e (iv) necessidade de conferir prazo para que os entes federados editassem leis estaduais específicas regulamentando o Sistema de Proteção Social de seus militares.

Nos segundos Embargos de Declaração (ED-ED), julgados em sessão virtual de 14 a 21/02/2025 (Rel. Min. Luís Roberto Barroso), o Plenário, por unanimidade, acrescentou exceção à modulação: ela não alcança os recolhimentos efetuados com base na norma estadual por força de decisão judicial com eficácia imediata proferida até 05/09/2022. Nesses casos, a tese de repercussão geral aplica-se retroativamente apenas para confirmar a higidez dos recolhimentos já realizados conforme a lei estadual, vedada a exigência de complementação pelo ente federado. A modulação não se aplica ao Distrito Federal, cuja situação deve ser discutida em ação própria.

Antes da Lei 13.954/2019, cada Estado definia por lei própria qual alíquota de contribuição previdenciária seria cobrada dos seus policiais e bombeiros militares inativos (aposentados) e pensionistas. Essa alíquota variava de estado para estado, refletindo as características financeiras e atuariais de cada regime de proteção social.

Com a Lei 13.954/2019, a União passou a exigir que todos os militares estaduais inativos e pensionistas contribuíssem com a mesma alíquota aplicada às Forças Armadas (9,5% sobre a totalidade dos proventos a partir de 2020), além de proibir os Estados de alterarem essas alíquotas por lei própria até 2025. Em muitos estados, isso significou mudança significativa na base de cálculo e/ou na alíquota, gerando conflitos com a legislação estadual preexistente.

O STF decidiu, no Tema 1177, que essa imposição federal é inconstitucional. A Constituição permite que a União legisle sobre 'normas gerais' de inatividades e pensões das polícias e bombeiros militares estaduais, mas normas gerais não incluem a fixação da alíquota concreta de contribuição. Isso porque a definição do quanto cada militar vai pagar é uma decisão que afeta diretamente o equilíbrio financeiro do regime de cada Estado – e se o regime entrar em déficit, quem paga a conta é o próprio Estado, não a União. Portanto, é o Estado quem deve ter essa competência.

Na prática, a decisão significa que:

• Cada Estado pode (e deve) fixar por lei própria a alíquota de contribuição de seus militares inativos e pensionistas, sem estar vinculado ao percentual definido na lei federal.
• O art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969 (que fixava a alíquota federal) é inconstitucional. Os demais dispositivos da Lei 13.954/2019 que estabelecem normas gerais (como a obrigação de os Estados editarem leis específicas para seu sistema de proteção social) permanecem válidos.
• Os militares que, durante a vigência da lei federal (entre 2020 e 1º de janeiro de 2023), pagaram contribuição calculada pela alíquota federal, mesmo que esta fosse diferente da alíquota estadual, não têm direito automático à devolução dos valores – a modulação de efeitos preservou a validade desses recolhimentos. Há, porém, uma exceção importante: aqueles que obtiveram decisão judicial antes de 05/09/2022 para recolher com base na lei estadual tiveram esse direito confirmado, e o Estado não pode exigir complementação.
• A tese não se aplica ao Distrito Federal, cujo regime previdenciário militar tem regras específicas de competência da União e deve ser discutido separadamente.

Para os militares estaduais inativos e pensionistas, a decisão reafirma que suas alíquotas serão definidas pela legislação do Estado onde servem, respeitando as normas gerais que a União pode fixar para garantir padrões mínimos de organização e equilíbrio dos sistemas de proteção social.