Tema 1184

O caso concreto originou-se de ação de execução fiscal ajuizada em 17.3.2020 pelo Município de Pomerode/SC em face de A.C.M.M. Serviços de Energia Elétrica Ltda. - EPP (A.C.M.M.S.E.E. Ltda.), para cobrança de ISS no valor de R$ 528,41. O juízo da Segunda Vara da Comarca de Pomerode/SC extinguiu o processo de imediato, sem resolução do mérito, por ausência de interesse processual, com base na Súmula 22 do TJSC, na Lei Estadual/SC n. 14.266/2007 (que considera de valor inexpressivo as execuções inferiores a 1 salário mínimo) e na Resolução 02/2008 do Conselho da Magistratura do TJSC. O Município opôs embargos infringentes, que foram rejeitados. O tribunal local manteve a extinção, fundamentando que, com o advento da Lei 12.767/2012 — que autorizou o protesto de certidões de dívida ativa (CDAs) —, a Fazenda Pública passou a dispor de instrumento extrajudicial alternativo, tornando o ajuizamento direto da execução fiscal desproporcional quando o crédito é de baixo valor. O Município interpôs recurso extraordinário (RE 1355208), relatado pela Min. Cármen Lúcia, alegando violação aos arts. 1º, II, 2º, 5º, XXXV, 18 e 150, I e § 6º, da Constituição Federal, invocando o precedente do Tema 109 (RE 591.033) que proibia a aplicação de lei estadual para extinguir execuções municipais. A repercussão geral foi reconhecida em 26.11.2021. O julgamento pelo Plenário ocorreu em duas sessões (13.12.2023 e 19.12.2023), com o recurso sendo desprovido por maioria (vencidos os Ministros Dias Toffoli e Gilmar Mendes no mérito; parcialmente vencido o Ministro Luiz Fux). A tese foi fixada por unanimidade. Em seguida, o Município opôs embargos de declaração, julgados em sessão virtual encerrada em 19.4.2024, acolhidos sem efeitos infringentes para esclarecer que a tese se aplica somente a execuções fiscais de baixo valor e incide também sobre as execuções suspensas em razão do julgamento do tema.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) consiste em saber se a alteração legislativa promovida pelo art. 25 da Lei 12.767/2012 — que incluiu as certidões de dívida ativa (CDAs) entre os títulos sujeitos a protesto extrajudicial, acrescentando parágrafo único ao art. 1º da Lei 9.492/1997 — criou novo quadro normativo capaz de superar os fundamentos do Tema 109 (RE 591.033, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 17.11.2010), que proibia a extinção de execuções fiscais municipais com base em lei estadual.

O STF identificou que o Tema 109 assentou-se em dois pilares: (i) respeito à autonomia tributária municipal, vedando que lei estadual disponha sobre créditos do Município; e (ii) garantia de acesso à Justiça, pois à época o ajuizamento da execução fiscal era o único meio de constrição patrimonial disponível ao Fisco.

Com o advento da Lei 12.767/2012, ambos os pilares foram superados, segundo o voto da Relatora Min. Cármen Lúcia:

1. Quanto à autonomia tributária: a possibilidade de protestar CDAs foi estendida a todos os entes federados (União, Estados, DF, Municípios e suas autarquias e fundações), de modo que a extinção de execuções de baixo valor não mais se funda exclusivamente em lei de ente diverso do exequente, mas em instrumento federal disponível a todos. Cada ente pode escolher motivadamente entre o protesto e a execução judicial.

2. Quanto ao interesse de agir: com o CPC/2015 (art. 17), o interesse de agir — avaliado pelo trinômio utilidade, adequação e necessidade — passou a exigir que a parte comprove a necessidade da via judicial. Existindo meio extrajudicial mais eficiente (o protesto), a escolha direta pela execução judicial para créditos de baixo valor revela ausência de necessidade da tutela jurisdicional, configurando ineficiência administrativa vedada pelo art. 37, caput, da CF (princípio da eficiência, inserido pela EC 19/1998).

3. Dados empíricos: pesquisa do IPEA/CNJ apontou custo médio de R$ 5.606,67 por execução fiscal federal (dados de 2009-2011), com apenas 25,8% de chance de recuperação integral do crédito. Pesquisas mais recentes indicam custo de aproximadamente R$ 30.000,00. As execuções fiscais representam 34% dos casos pendentes no Judiciário e 64% das execuções, com taxa de congestionamento de 88% em 2022 (apenas 12 de cada 100 processos foram baixados). O protesto extrajudicial, por outro lado, elevou o índice de recuperação da PGFN de 1-2% para 15-19%.

4. Ausência de violação ao princípio federativo: a extinção motivada da execução, mesmo que baseada em parâmetro de lei estadual na ausência de lei municipal própria, é interpretação judicial coerente com a eficiência, não representando interferência heterônoma indevida na competência tributária municipal.

Dispositivos citados: art. 5º, XXXV e LXXVIII; art. 18; art. 23, I; art. 24, XI; art. 37, caput; art. 150, I e § 6º; art. 156, I; arts. 60, § 4º, IV — todos da CF/88. Art. 7º, CTN. Arts. 156, 172, III e 175, CTN. Art. 17, CPC/2015. Art. 485, VI, CPC/2015. Art. 14, § 3º, LC 101/2000 (LRF). Lei 6.830/1980. Lei 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Lei 12.767/2012, art. 25.

Precedentes citados: RE 591.033 (Tema 109); ADI 5135 (constitucionalidade do protesto de CDA); ADI 5886 (averbação pré-executória); RE 287.154; RE 252.965. STJ, Tema Repetitivo 777 (Fazenda Pública pode protestar CDA).

Divergências relevantes: Os Ministros Dias Toffoli e Gilmar Mendes divergiram no mérito, votando pelo provimento do recurso e manutenção do Tema 109, sob o argumento de que o mero advento do protesto não supera a autonomia tributária municipal e que cabe a cada ente decidir sobre seus créditos. O Ministro Luiz Fux concordou com a tese fixada, mas divergiu parcialmente quanto ao critério de extinção, defendendo que o foco deveria ser a 'potência patrimonial do devedor' (ausência de bens indicados) e não apenas o valor da execução. Nos embargos de declaração, o STF esclareceu, por unanimidade, que: (a) a tese aplica-se apenas a execuções de baixo valor (não a toda execução fiscal); e (b) incide também sobre as execuções suspensas em razão do julgamento do Tema 1184, sem modulação de efeitos.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. Nos embargos de declaração (julgados em sessão virtual encerrada em 19.4.2024), a Relatora Min. Cármen Lúcia expressamente consignou que 'não houve a modulação dos efeitos do julgado na espécie, nem pedido de modulação em sede de embargos de declaração', de modo que a tese produz efeitos imediatos, alcançando inclusive as execuções fiscais de baixo valor que estavam suspensas em razão do julgamento do Tema 1184.

Em linguagem simples: antes desta decisão do STF, quando um município queria cobrar uma dívida tributária — por menor que fosse — não havia outra opção senão ajuizar uma execução fiscal na Justiça. Isso se devia ao entendimento firmado no Tema 109 (2010), que protegia a autonomia dos municípios e garantia o acesso irrestrito ao Judiciário para cobrar seus créditos, proibindo que lei estadual determinasse a extinção dessas execuções.

O cenário mudou com a Lei 12.767/2012, que passou a permitir que municípios, estados e a União levem suas certidões de dívida ativa a protesto em cartório — um instrumento extrajudicial de pressão sobre o devedor, mais barato e muitas vezes mais eficaz do que mover uma ação judicial.

Com o Tema 1184, o STF decidiu que, se o município tem à disposição esse instrumento extrajudicial (e outros, como câmaras de conciliação), não faz sentido — e é até ineficiente — ajuizar diretamente uma execução judicial para cobrar um valor pequeno, cujo custo do processo para o Estado é muito superior ao valor que se pretende receber. O princípio da eficiência administrativa (art. 37 da Constituição) impõe que o poder público use os meios mais racionais e proporcionais para atingir seus objetivos.

Para os contribuintes: a extinção do processo judicial não significa que a dívida foi perdoada. O crédito tributário continua existindo e pode ser cobrado por outras vias (protesto, conciliação) ou, futuramente, por nova execução judicial se o devedor adquirir patrimônio suficiente (respeitado o prazo de prescrição).

Para os entes públicos: antes de ajuizar uma execução fiscal de baixo valor, o poder público deve, obrigatoriamente: (a) tentar a conciliação ou adotar solução administrativa (como câmaras de conciliação); e (b) protestar o título na certidão de dívida ativa — salvo se comprovar, motivadamente, que o protesto é inadequado naquele caso específico. Execuções fiscais já em andamento podem ser suspensas para que o ente adote essas providências. A tese aplica-se apenas a execuções de 'baixo valor', conforme definido pela competência de cada ente federado, e incide também sobre as execuções que estavam suspensas aguardando o julgamento deste tema.

O impacto prático é enorme: as execuções fiscais representam cerca de 34% de todos os processos pendentes no Judiciário brasileiro, com taxa de congestionamento de 88%. A decisão deve contribuir para reduzir esse estoque e tornar a cobrança pública mais eficiente, priorizando vias extrajudiciais comprovadamente mais eficazes.