Tema 1187

O processo teve origem em recurso extraordinário interposto pelo Município de Itaíba (PE) contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1), que havia considerado legítima a exclusão, pela União, de determinados valores da base de cálculo do FPM. Especificamente, o TRF-1 entendeu que as deduções de 5,6% do total da arrecadação do Imposto de Renda, decorrentes da implementação das Leis nº 8.894/1994, nº 8.849/94 e nº 8.848/94, referentes aos incentivos regionais PIN e PROTERRA, seriam legítimas, pois tais valores não comporiam o 'produto da arrecadação' previsto no art. 159 da Constituição Federal. O município recorrente sustentou que a prática violava o art. 159, I, 'b', da Constituição Federal e o art. 72, I, II e § 5º, do ADCT, argumentando que a União não poderia dispor unilateralmente de valores que, por previsão constitucional, pertencem também aos municípios e estados, interferindo no sistema de repartição de receitas tributárias e vulnerando o pacto federativo. O recurso foi admitido como representativo da controvérsia (art. 1.036 do CPC), tendo em vista a multiplicidade de recursos extraordinários sobre a mesma questão. O relator do processo foi o Ministro Presidente Luiz Fux, e a decisão foi proferida pelo Plenário do STF em 09/12/2021.

A questão jurídica central (ratio decidendi) reside na interpretação do art. 159, I, 'b', da Constituição Federal, que determina que a União entregue aos municípios 22,5% do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI), a título de FPM. O STF assentou que a expressão 'produto da arrecadação' abrange os valores efetivamente ingressados nos cofres da União a título de IR e IPI, incluindo as contribuições ao PIN e ao PROTERRA, que são recolhidas juntamente com esses impostos. Assim, ao deduzir previamente tais valores da base de cálculo do FPM, a União estaria se apropriando unilateralmente de receitas que, por mandamento constitucional, pertencem também aos municípios.

O tribunal fez uma importante distinção em relação ao Tema 653 (RE 705.423, Rel. Min. Edson Fachin), no qual foi fixada tese de que 'é constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao IR e ao IPI por parte da União em relação ao FPM'. A distinção reside no fato de que, no Tema 653, discutia-se a exclusão genérica de renúncias fiscais da base de cálculo do FPM — hipótese em que a arrecadação simplesmente não ocorre, inviabilizando o repasse. No caso do PIN e do PROTERRA, ao contrário, os valores são efetivamente arrecadados dos contribuintes (ingressam nos cofres da União) e só depois são desviados para esses programas, configurando uma destinação unilateral de receita que pertence constitucionalmente a outros entes.

Os principais dispositivos constitucionais e legais citados foram: art. 159, I, 'b', da Constituição Federal (base de cálculo do FPM); art. 72, I, II e § 5º, do ADCT; Lei Complementar nº 62/1989 (art. 4º — periodicidade de repasse do FPM); Leis nº 8.894/1994, nº 8.849/94 e nº 8.848/94 (que implementaram as deduções relativas ao PIN e PROTERRA).

Os precedentes determinantes foram: RE 572.762 (Tema 42 — inconstitucionalidade de Estado reter parte da quota do ICMS pertencente aos municípios por incentivo fiscal estadual); ACO 758 (inadmissibilidade de dedução, pela União, das contribuições ao PIN e PROTERRA da base de cálculo do FPE); ACO 637 (confirmação do mesmo entendimento em relação ao FPE, com redator Min. Alexandre de Moraes, DJe 01/03/2021). Há ainda precedentes das turmas do STF no mesmo sentido (RE 1.075.421-AgR, RE 1.173.239-AgR, RE 611.671-AgR-segundo). O Min. Edson Fachin foi o único a divergir no julgamento do mérito. A decisão foi proferida por maioria, reafirmando a jurisprudência dominante da Corte.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

O FPM é um fundo constitucional formado por uma parcela obrigatória da arrecadação federal de Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que deve ser repassada pela União aos municípios. Historicamente, a União vinha deduzindo da base de cálculo desse repasse os valores destinados ao PIN e ao PROTERRA — dois programas federais de desenvolvimento regional criados nas décadas de 1970 e 1990 — sob o argumento de que tais valores não fariam parte do 'produto da arrecadação' que serve de base para o cálculo do FPM.

O STF, no Tema 1187, declarou essa prática inconstitucional. O raciocínio é direto: os contribuintes pagam o IR e o IPI normalmente; esses valores entram nos cofres da União; só depois é que parte deles é direcionada ao PIN e ao PROTERRA. Logo, esses recursos foram sim 'arrecadados' e integram o produto da arrecadação previsto na Constituição — o que significa que os municípios têm direito a receber sua quota calculada sobre esse montante integral, sem abatimentos. Ao deduzir esses valores antes de calcular o FPM, a União estava, na prática, financiando programas federais com dinheiro que pertencia constitucionalmente aos municípios, sem qualquer autorização constitucional para isso.

Na prática, a decisão significa que os municípios passam a ter direito a receber valores maiores a título de FPM, já que a base de cálculo do fundo não pode mais ser reduzida pelas deduções do PIN e do PROTERRA. Municípios que ajuizaram ações pleiteando as diferenças não repassadas podem ter direito a receber os valores atrasados (observada a prescrição quinquenal). Para a União, a decisão implica o dever de recalcular e complementar os repasses, com impacto no planejamento orçamentário federal. É importante destacar que o STF diferenciou esta situação dos casos gerais de isenções e benefícios fiscais (Tema 653): quando a União simplesmente isenta um contribuinte do pagamento de IR ou IPI, o valor nunca chega a ser arrecadado, de modo que não há base para calcular o repasse; mas quando o valor é efetivamente cobrado e só depois redirecionado a um programa federal, a lógica é diferente e o repasse constitucional é devido.