Tema 1223

O caso teve origem em ação anulatória ajuizada por U.L.T. Ltda. contra a União Federal, discutindo a legalidade da cobrança de contribuição previdenciária patronal sobre a remuneração paga a transportadores autônomos no período de 2011 a 2012.

A empresa atua no ramo de transporte e logística de mercadorias, possuindo frota própria de caminhões e também realizando agenciamento de cargas. A controvérsia centrava-se na validade do critério de cálculo adotado pelo Decreto nº 3.048/99 (alterado pelo Decreto nº 4.032/01) e pela Portaria MPAS nº 1.135/01, segundo os quais a base de cálculo da contribuição previdenciária corresponderia a um percentual aplicado sobre o valor bruto do frete, carreto ou transporte de passageiros, e não sobre a remuneração efetivamente paga ao transportador autônomo.

O Decreto nº 3.048/99 inicialmente fixou esse percentual em 11,71% do rendimento bruto, percentual que foi posteriormente elevado para 20% pela Portaria MPAS nº 1.135/01. A sentença de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido, declarando inexigível a contribuição calculada com base naqueles atos infralegais, mas mantendo a exação sobre a remuneração efetiva, nos termos do art. 22, III, da Lei nº 8.212/91. O TRF da 4ª Região manteve a sentença. No STJ, porém, o recurso especial da União foi provido para reconhecer a legalidade dos atos normativos, sob o argumento de que o precedente do STF no RMS nº 25.476/DF não possuía efeito vinculante.

Contra o acórdão do STJ, U.L.T. Ltda. interpôs Recurso Extraordinário (RE 1381261/RS), de relatoria do Ministro Dias Toffoli, alegando ofensa ao art. 150, inciso I, da Constituição Federal (princípio da legalidade tributária). O STF reconheceu a repercussão geral e reafirmou sua jurisprudência dominante sobre a matéria.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em saber se decreto regulamentador e portaria ministerial podem alterar a base de cálculo de contribuição previdenciária, substituindo o conceito legal de 'remuneração efetivamente paga' por um percentual incidente sobre o valor bruto do frete, carreto ou transporte de passageiros.

O STF assentou que a resposta é negativa, por violação ao princípio da legalidade tributária estrita, previsto no art. 150, inciso I, da Constituição Federal, que veda a exigência ou majoração de tributos sem lei que o estabeleça. A base de cálculo da contribuição previdenciária patronal está fixada no art. 22, III, da Lei nº 8.212/91, como sendo 'o total das remunerações pagas ou creditadas a qualquer título, no decorrer do mês, aos segurados contribuintes individuais que lhe prestem serviços'.

Os atos normativos impugnados (Decreto nº 3.048/99 e Portaria MPAS nº 1.135/01) não se limitaram a regulamentar o conceito de remuneração: criaram um novo parâmetro de cálculo baseado no valor bruto do frete, que inclui parcelas que não se confundem com a remuneração do transportador, como combustível, seguros e desgaste do veículo. Com isso, majoraram indiretamente a base de cálculo do tributo por via infralegal, o que é vedado pela Constituição.

O precedente fundamental é o RMS nº 25.476/DF (Tribunal Pleno, red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, DJe 26/5/14), no qual o STF já havia declarado a inconstitucionalidade da Portaria MPAS nº 1.135/01 no ponto relativo ao percentual de 20%. Naquela ocasião, porém, não se declarou a inconstitucionalidade do próprio Decreto nº 3.048/99 porque esse ato não havia sido questionado no mandado de segurança (princípio da congruência) e não havia sido devolvido ao tribunal pelo recurso interposto (princípio da devolutividade).

No Tema 1223, o STF foi além e, em recurso extraordinário com repercussão geral, confirmou que também o Decreto nº 3.048/99 é inconstitucional na parte em que alterou a base de cálculo, consolidando o entendimento de forma vinculante para todos os casos. O acórdão ressalta, contudo, que: (i) o reconhecimento da inconstitucionalidade não exime o pagamento da contribuição em si — a base de cálculo legal (remuneração efetiva) continua aplicável; (ii) quando os documentos do fato gerador forem omissos quanto à remuneração efetiva, caberá ao juízo da execução arbitrá-la, com possível aplicação do art. 148 do CTN; (iii) a discussão não abrange situações sujeitas ao § 15 do art. 22 da Lei nº 8.212/91, inserido pela Lei nº 13.202/15.

Numerosos precedentes das Primeira e Segunda Turmas do STF foram citados na mesma linha: RE nº 762.028/PR-AgR, RE nº 894.605/DF-AgR-ED-AgR, RE nº 1.295.411/SC, RE nº 1.351.712/RS, RE nº 849.502/PR, RE nº 1.124.070/PR, ARE nº 1.344.879/PR, ARE nº 1.348.665/SP e ARE nº 1.325.379/PR, entre outros.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

Em linguagem acessível, o que o STF decidiu no Tema 1223 pode ser explicado da seguinte forma:

Quando uma empresa contrata um motorista autônomo para realizar fretes, ela é obrigada por lei a pagar uma contribuição previdenciária de 20% sobre a remuneração que paga a esse profissional. A lei (art. 22, III, da Lei nº 8.212/91) é clara: a contribuição incide sobre o que o transportador recebe como pagamento pelos seus serviços.

O problema surgiu quando o governo editou um decreto (Decreto nº 3.048/99) e posteriormente uma portaria ministerial (Portaria MPAS nº 1.135/01) dizendo que a base de cálculo não seria o valor efetivamente pago ao motorista, mas sim um percentual (que chegou a 20%) incidente sobre o valor total do frete cobrado do cliente. Ocorre que o valor do frete inclui muito mais do que o pagamento ao motorista: engloba também gastos com combustível, manutenção do veículo, seguros e outros custos operacionais. Ao usar o valor bruto do frete como referência, a contribuição passou a incidir sobre uma base muito maior do que a remuneração real do trabalhador.

O STF entendeu que isso é inconstitucional porque somente uma lei, aprovada pelo Congresso Nacional, pode definir ou ampliar a base de cálculo de um tributo. Um decreto presidencial ou uma portaria ministerial não têm esse poder. Ao criar uma nova fórmula de cálculo, o governo majorou indiretamente o tributo sem autorização legal, violando o princípio da legalidade tributária previsto na Constituição.

Para os contribuintes (empresas que contratam transportadores autônomos), a decisão significa que as cobranças feitas com base nesses atos infralegais eram indevidas no montante excedente à remuneração real. Esses contribuintes podem buscar a restituição dos valores recolhidos a maior. Importante notar, porém, que a contribuição previdenciária em si não foi abolida: ela continua sendo devida, mas calculada sobre a remuneração efetivamente paga ao transportador. Se não houver documentação que comprove o valor exato da remuneração, a questão de como calculá-la deverá ser resolvida na esfera infraconstitucional, inclusive com possível uso de arbitramento pelo fisco conforme o art. 148 do CTN.

A decisão foi tomada por unanimidade no STF com reconhecimento de repercussão geral, o que significa que ela é vinculante para todos os demais tribunais do país, encerrando a controvérsia que existia especialmente no STJ, que até então resistia a aplicar o entendimento da Suprema Corte por entender que o precedente anterior não tinha efeito vinculante.