Tema 1224

O leading case do Tema 1224 é o RE 1.372.723/RS, relatado pelo Min. Dias Toffoli, julgado em sessão virtual de 22 a 29 de setembro de 2023 (acórdão publicado em 02/10/2023).

A parte recorrida, C.R.G., era beneficiário de pensão por morte cujo instituidor era servidor federal aposentado. Ele ajuizou ação ordinária contra a União perante a Justiça Federal da 4ª Região, pleiteando a correção de sua pensão, no período de junho de 2006 (início do pagamento do benefício) até a edição da Medida Provisória nº 431/2008 (14/05/2008), pelos índices aplicados ao reajuste dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

A origem do litígio remonta à Emenda Constitucional nº 41/2003, que extinguiu a paridade entre servidores ativos e inativos para os que ingressaram no serviço público após sua promulgação (e para os que optaram pelo novo regime). A Lei nº 10.887/2004, ao regulamentar a EC 41/03, previu em seu art. 15 apenas que o reajuste ocorreria na mesma 'data' dos benefícios do RGPS, mas silenciou sobre o 'índice' a ser aplicado. Essa lacuna perdurou até o advento da Medida Provisória nº 431/2008, convertida na Lei nº 11.784/2008, que finalmente explicitou que o reajuste se daria pelo mesmo índice do RGPS.

Durante o período de vazio normativo (2004 a 2008), o Ministério da Previdência Social editou as Orientações Normativas MPS/SPS nº 03/2004 e nº 01/2007, que determinaram a aplicação do mesmo índice do RGPS, invocando a delegação contida no art. 9º, inciso I, da Lei nº 9.717/1998.

O juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido, condenando a União a revisar a pensão e pagar as diferenças com correção monetária e juros. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região negou provimento à apelação da União, mantendo a sentença. A União interpôs recurso extraordinário alegando ofensa aos arts. 40 (§§ 4º, 8º e 12), 61 (§ 1º, II, 'a'), 169 (§ 1º), 195 (§ 5º) e 201, caput, da Constituição Federal, e ao art. 2º da EC 41/03, sustentando que as Orientações Normativas do MPS seriam inconstitucionais por fixar índice de reajuste sem lei formal e sem previsão orçamentária.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) consistiu em definir se era constitucional o reajuste de proventos e pensões do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), concedidos sem paridade com servidores ativos, pelo mesmo índice do RGPS, por meio das Orientações Normativas MPS/SPS nºs 03/2004 e 01/2007, no período anterior à Lei 11.784/2008.

O STF firmou a seguinte cadeia de raciocínio:

1. PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE E ART. 40, § 8º, DA CF: A Emenda Constitucional nº 41/2003 extinguiu a paridade entre ativos e inativos, mas garantiu no § 8º do art. 40 da Constituição Federal 'o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei'. Esse dispositivo, combinado com o princípio constitucional da irredutibilidade dos benefícios previdenciários (art. 194, parágrafo único, CF), cria obrigação de reajuste periódico para preservação do valor real dos proventos.

2. LACUNA NORMATIVA DA LEI 10.887/2004: O art. 15 da Lei nº 10.887/2004, ao regulamentar o art. 40, § 8º, da CF, apenas fixou a 'data' do reajuste (mesma data dos benefícios do RGPS), mas nada dispôs sobre os 'índices' a serem aplicados. Essa omissão gerou um vazio normativo que perdurou até a edição da MP nº 431/2008 (convertida na Lei nº 11.784/2008).

3. DELEGAÇÃO LEGAL E COMPETÊNCIA DO MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL: O art. 9º, inciso I, da Lei nº 9.717/1998 delegou competência ao Ministério da Previdência Social para orientar, supervisionar e acompanhar os regimes próprios de previdência dos servidores públicos. Com base nessa delegação legal, o MPS editou as Orientações Normativas MPS/SPS nº 03/2004 (art. 65, parágrafo único) e nº 01/2007 (art. 73, parágrafo único), que determinaram a correção dos benefícios pelos mesmos índices do RGPS na ausência de definição pelo ente federativo. O STF entendeu que essa delegação não violou o § 8º do art. 40 da CF, pois este exige 'critérios estabelecidos em lei' para o reajustamento, e não necessariamente a fixação direta dos índices pela lei; tampouco violou o art. 61, § 1º, da CF (iniciativa privativa do Executivo), pois o reajuste de proventos não se equipara a 'aumento de remuneração de servidor em atividade' no sentido estrito desse dispositivo.

4. REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS DA UNIÃO: O STF rechaçou os argumentos da União de que: (a) a ausência de lei formal impedia o reajuste — pois a própria Union reconheceu em nota técnica interna a possibilidade de reajustamento em 1,20% pelo ato normativo infralegal; (b) as Orientações Normativas violaram os arts. 195, § 5º, e 169, § 1º, da CF por ausência de fonte de custeio — não acolhido diante da base legal da delegação; (c) o precedente do MS 25.871 não seria aplicável por ter sido objeto de ação rescisória — pois o STF, após a republicação do acórdão e julgamento dos embargos de declaração, manteve por unanimidade o entendimento original.

5. PRECEDENTES CITADOS: MS 25.871/DF (Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 4/4/2008) — leading case que firmou o entendimento; ARE 716.269/RS (1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso); RE 1.1130.297/SC (1ª Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes); ARE 630.469/AL (2ª Turma, Rel. Min. Dias Toffoli); além de diversas decisões monocráticas de todos os Ministros da Corte. Não houve divergência relevante no julgamento — a decisão foi unânime.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Antes da reforma previdenciária de 2003 (EC 41), os servidores públicos federais aposentados e seus pensionistas tinham direito à chamada 'paridade': sempre que o governo aumentava o salário dos servidores ativos, os aposentados e pensionistas recebiam o mesmo reajuste automaticamente.

Com a EC 41/2003, essa paridade foi extinta para quem ingressou no serviço público após a reforma (ou optou pelo novo regime). Esses servidores passaram a ter aposentadorias e pensões reajustadas por critérios diferentes, mais parecidos com os do INSS (RGPS). A lei que regulamentou essa mudança (Lei 10.887/2004) estabeleceu apenas 'quando' o reajuste ocorreria (na mesma data do RGPS), mas esqueceu de dizer 'quanto', ou seja, qual seria o percentual de aumento.

Essa falha criou um problema real: entre 2004 e 2008, a União se recusava a reajustar os benefícios alegando que não havia lei dizendo qual índice usar. Muitos aposentados e pensionistas ficaram sem reajuste por anos, o que corroía o poder de compra de suas pensões e aposentadorias.

Para resolver o problema, o Ministério da Previdência Social editou orientações normativas (atos administrativos internos) determinando que, na ausência de definição do índice pelo ente público, os benefícios seriam corrigidos pelos mesmos percentuais aplicados ao RGPS (INSS). Essa solução foi adotada com base em uma lei de 1998 (Lei 9.717/98) que delegou ao Ministério a competência para supervisionar e orientar os regimes previdenciários dos servidores.

A União questionou judicialmente essa solução, chegando ao STF, que decidiu por unanimidade: as orientações normativas do Ministério da Previdência foram válidas e constitucionais. O STF entendeu que a lei de 1998 autorizou o Ministério a regulamentar a matéria, que o princípio constitucional de preservação do valor real dos benefícios exige que o reajuste ocorra de alguma forma, e que usar os índices do RGPS como referência foi uma solução razoável e legalmente amparada.

Na prática: servidores públicos federais aposentados e seus pensionistas, que não tinham direito à paridade com os ativos, têm direito a receber retroativamente as diferenças de reajuste do período de 2004 a 2008, calculadas com base nos índices aplicados ao RGPS/INSS, respeitada a prescrição quinquenal (5 anos contados do ajuizamento da ação). A partir de 2008, a Lei 11.784/2008 já regulamentou expressamente o índice, de modo que o debate se restringia ao período anterior. Não houve modulação de efeitos, portanto a decisão se aplica retroativamente.