Tema 1229

O caso representativo da controvérsia é o RE 1.355.228, oriundo da Paraíba, sob relatoria do Ministro Nunes Marques.

A.S.S. era vice-prefeito do Município de Cachoeira dos Índios/PB durante o mandato 2013-2016. Em 31 de agosto de 2016, foi empossado como prefeito interino em razão de decisão liminar proferida pela 8ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Sousa/PB, que afastou cautelarmente o titular do cargo, F.D.R., com fundamento no art. 20, parágrafo único, da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa). Em 6 de setembro de 2016, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região revogou o afastamento, e o titular retornou ao cargo. A.S.S. exerceu a chefia do Executivo municipal por apenas 8 dias.

Nas eleições de outubro de 2016, A.S.S. elegeu-se prefeito com 52,26% dos votos. Ao buscar a reeleição nas eleições de 2020, teve seu registro de candidatura impugnado pela Coligação Cachoeira Pode Mais, sob o argumento de que estaria concorrendo a um terceiro mandato consecutivo, computando-se aquele breve período de substituição como primeiro mandato.

O juiz eleitoral de 1ª instância, o Tribunal Regional Eleitoral da Paraíba e, em seguida, o Tribunal Superior Eleitoral, por maioria, mantiveram o indeferimento do registro, aplicando a jurisprudência então dominante de que qualquer substituição do titular nos seis meses anteriores ao pleito, ainda que por período curto e por ordem judicial, configurava exercício de mandato para fins do art. 14, § 5º, da Constituição Federal.

O Ministro Nunes Marques concedeu medida cautelar na Pet 9.981 MC, suspendendo o indeferimento e determinando a diplomação e posse do recorrente. O STF, em Plenário Virtual, reconheceu a repercussão geral da matéria em agosto de 2022 (Tema 1.229). O recurso extraordinário foi julgado em outubro e novembro de 2025.

A questão jurídica central consistia em definir se a substituição temporária do titular da chefia do Poder Executivo pelo vice (ou por qualquer outro na linha sucessória), quando determinada por decisão judicial sem trânsito em julgado e ocorrida dentro dos seis meses anteriores ao pleito, configura exercício de mandato para fins da vedação ao terceiro mandato consecutivo prevista no art. 14, § 5º, da Constituição Federal, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997.

O dispositivo constitucional central é o art. 14, § 5º, da CF, que autoriza Presidente da República, Governadores e Prefeitos — e 'quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos' — a concorrer a 'um único período subsequente'. A controvérsia girava em torno do alcance da palavra 'substituído' para fins de cômputo de mandato.

A maioria do Plenário (7 x 4) deu provimento ao recurso, com os Ministros Nunes Marques (relator), Gilmar Mendes, Luiz Fux, Alexandre de Moraes, Cristiano Zanin, André Mendonça e Cristiano Zanin na corrente vencedora. Ficaram vencidos os Ministros Flávio Dino, Dias Toffoli, Cármen Lúcia e Edson Fachin.

A ratio decidendi da corrente vencedora assentou-se em três pilares fundamentais:

1. Distinção entre substituição e sucessão: A Constituição Federal distingue os dois institutos no art. 79 ('Substituirá o Presidente, no caso de impedimento, e suceder-lhe-á, no de vaga, o Vice-Presidente'). A sucessão tem caráter definitivo e sempre configura exercício de mandato. A substituição, por ser temporária, demanda análise qualitativa adicional quando decorrente de decisão judicial precária.

2. Precariedade da tutela provisória: O Ministro Nunes Marques destacou que uma decisão judicial não transitada em julgado é, por natureza, instável e reversível a qualquer momento. Conferir a tal ato um efeito material permanente — a inelegibilidade — equivaleria a transformar provimento provisório em fonte de direito material definitivo, violando a lógica processual das tutelas de urgência e os princípios da razoabilidade e da segurança jurídica.

3. Proporcionalidade e soberania popular: A aplicação automática da inelegibilidade em casos de substituição brevíssima e involuntária, sem qualquer proveito político efetivo, seria desproporcional, pois puniria o vice por cumprimento de dever constitucional e negaria ao eleitorado o direito de confirmar, por duas eleições consecutivas, a mesma liderança — o que a EC nº 16/1997 expressamente permitiu.

O Ministro Alexandre de Moraes enfatizou que a principal função constitucional do vice é justamente substituir o titular, e que impedi-lo de exercer essa função sem consequência eleitoral adversa tornaria a vice-chefia apenas decorativa. O Ministro Luiz Fux acompanhou no sentido de que a ratio legis da norma é impedir o terceiro mandato por continuidade real de poder, não punir substituições impostas por ordem judicial.

A corrente vencida (Ministros Flávio Dino, Dias Toffoli, Cármen Lúcia e Edson Fachin) defendia a leitura mais literal e objetiva do art. 14, § 5º, c/c art. 1º, § 2º, da Lei Complementar nº 64/1990, argumentando que o legislador criou um critério objetivo (os seis meses anteriores ao pleito) e que a distinção entre substituições 'breves' ou 'precárias' introduziria insegurança jurídica e abriria espaço para manobras fraudulentas.

Na fixação da tese, o Tribunal optou por não estabelecer prazo máximo de substituição. O critério objetivo adotado foi o do trânsito em julgado da decisão judicial: enquanto a decisão não tiver transitado em julgado, o exercício da chefia do Executivo dela decorrente não conta como mandato, independentemente da duração. Havendo trânsito em julgado, a situação se converte em definitiva e, portanto, equipara-se à sucessão.

Precedentes relevantes citados incluem: RE 366.488 (caso Alckmin, Min. Carlos Velloso); RE 464.277 AgR (Min. Ayres Britto); RE 1.131.639 ED-AgR (Min. Edson Fachin); RE 1.346.398 ED (Min. Gilmar Mendes); RE 1.329.079 TPI (Min. Ricardo Lewandowski); ADI 1.805 (Min. Rosa Weber); e diversas consultas do TSE (689/2001, 871/2003, 960/2003, 1.538/2009). A tese foi fixada unanimemente em 26 de novembro de 2025.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. O acórdão não fixou marco temporal de eficácia prospectiva da tese, tampouco ressalvou situações pretéritas. A tese foi fixada por unanimidade em 26 de novembro de 2025, com aplicação geral a partir de sua publicação. O Ministro André Mendonça chegou a sugerir, em seu voto, que eventual mudança jurisprudencial deveria observar o art. 16 da Constituição (princípio da anterioridade eleitoral), mas essa consideração não foi incorporada ao acórdão.

Até o julgamento deste caso, a regra geral da Justiça Eleitoral era a seguinte: se o vice-prefeito (ou qualquer pessoa na linha de substituição) assumisse a chefia do Poder Executivo dentro dos seis meses anteriores à eleição — ainda que por poucos dias e por força de decisão judicial — essa substituição seria contada como exercício de um mandato. Isso significava que, se ele se elegesse prefeito naquele pleito, já não poderia concorrer à reeleição quatro anos depois, pois estaria tentando um 'terceiro mandato' consecutivo.

O STF, no Tema 1229, decidiu que essa regra é excessivamente rígida quando a substituição decorre de uma decisão judicial que ainda não transitou em julgado — ou seja, uma liminar ou cautelar que pode ser revogada a qualquer momento. Nesses casos, o período de substituição NÃO conta como mandato para fins de reeleição.

A lógica é a seguinte: o vice-prefeito não escolheu assumir o cargo por vontade própria — foi obrigado por uma ordem judicial. Além disso, essa ordem pode ser revertida rapidamente (como ocorreu no caso concreto: 8 dias de substituição, com revogação da liminar pelo tribunal superior). Tratar esse período efêmero e involuntário como se fosse um mandato completo seria desproporcional e puniria quem apenas cumpriu seu dever constitucional.

A regra que o STF fixou distingue dois cenários: — Decisão judicial SEM trânsito em julgado (liminar, cautelar): a substituição não conta como mandato, independentemente de sua duração. — Decisão judicial COM trânsito em julgado: a situação se torna definitiva e equivale à sucessão, devendo ser contada como mandato.

Na prática, essa decisão tem relevância direta para vice-prefeitos, vice-governadores e qualquer pessoa que integre a linha de substituição da chefia do Poder Executivo (como presidentes de câmaras de vereadores). Quem assumir o cargo por força de liminar ou cautelar judicial nos seis meses anteriores a uma eleição poderá, se for eleito, ainda assim concorrer à reeleição no pleito seguinte.

Importante destacar que a tese NÃO se aplica à sucessão definitiva (falecimento, renúncia ou cassação do titular com decisão transitada em julgado), que continua sendo contada como mandato pleno para fins da vedação ao terceiro mandato consecutivo.

O julgamento foi decidido por maioria de 7 votos a 4 no mérito, mas a tese foi fixada por unanimidade, o que demonstra que, embora houvesse divergência sobre a solução adequada, todos os ministros concordaram com a redação final após as deliberações.