Tema 1235

O caso teve origem em uma ação anulatória proposta pela empresa T.S.A. contra autos de infração e imposição de multa lavrados pelo Município de São Paulo, que autuou a empresa por suposta instalação irregular de estação rádio base (antena de telefonia celular) sem o prévio licenciamento urbanístico exigido pela Lei Municipal 13.756/2004.

A 13ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deu provimento à apelação da empresa, reconhecendo a nulidade das autuações com base no entendimento do STF firmado na ADI 3.110, que declarou inconstitucionais normas municipais e estaduais que regulamentavam a instalação de antenas de telefonia celular por usurpação da competência privativa da União.

Insatisfeito, o Município de São Paulo interpôs recurso extraordinário com agravo (ARE 1.370.232), sustentando que sua lei não trataria de telecomunicações, mas sim de ordenamento do uso e ocupação do solo urbano, matéria de competência municipal (art. 30, VIII, da CF). Alegou ainda que os precedentes invocados não teriam eficácia vinculante e erga omnes por não terem sido proferidos pelo Plenário, e que a situação seria distinta da tratada na ADI 3.110.

O Presidente do Tribunal de origem negou seguimento ao recurso extraordinário, o que motivou a interposição do agravo. O processo foi relatado pelo Ministro Luiz Fux, então Presidente do STF, e julgado pelo Plenário virtual em 08/09/2022, com reconhecimento da repercussão geral e reafirmação da jurisprudência dominante.

A questão jurídica central (ratio decidendi) é a definição dos limites da competência legislativa municipal para regulamentar a instalação de infraestrutura de telecomunicações em seu território, em face da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão, estabelecida no artigo 22, IV, da Constituição Federal.

O município argumentou que a Lei 13.756/2004 se fundamentaria nas competências municipais previstas no artigo 30, incisos I, II e VIII, da Constituição Federal, que atribuem aos municípios o poder de legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual e promover o adequado ordenamento territorial mediante controle do uso e ocupação do solo urbano. Sustentou que a norma não trataria de telecomunicações em sentido estrito, mas apenas de disciplina urbanística.

O STF, contudo, rejeitou esse argumento, aplicando o entendimento consolidado na ADI 3.110 (Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 10/06/2020), na qual o Plenário declarou inconstitucional a Lei Estadual 10.995/2001 de São Paulo, que estabelecia condições para instalação de antenas transmissoras de telefonia celular. Naquele julgado, o STF firmou que: (i) nos casos em que a dúvida sobre competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve-se adotar a 'presumption against preemption', ou seja, interpretação que não tolha a competência dos entes menores; (ii) contudo, se a lei federal claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que exclui a complementação pelos entes menores ('clear statement rule'), afasta-se aquela presunção; (iii) a União, por meio da Lei 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações) e da Lei 11.934/2009, regulamentou de forma clara e exaustiva a matéria, atribuindo à Anatel competência exclusiva para definição dos parâmetros técnicos de instalação das antenas.

O STF reafirmou ainda, com base no ARE 929.378-AgR (Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 04/09/2020), que 'a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União'.

O precedente mais direto foi o RE 981.825-AgR-segundo-ED (Redator Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 11/12/2020), no qual a Primeira Turma, com efeitos infringentes, julgou inteiramente procedente ação direta de inconstitucionalidade que questionava especificamente a Lei Municipal 13.756/2004 de São Paulo.

O argumento do município sobre violação à cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF) foi afastado, pois o Tribunal de origem aplicou jurisprudência do próprio Plenário do STF firmada na ADI 3.110, sendo desnecessária nova reunião do colegiado para tanto. O STF indicou ainda alinhamento da decisão com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS 9 e ODS 17) da Agenda 2030 da ONU, relacionados à construção de infraestruturas resilientes e ao fomento à inovação.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O STF, no Tema 1235, decidiu que a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo é inconstitucional. Essa lei exigia que empresas de telefonia obtivessem licenciamento urbanístico municipal para instalar estações rádio base (antenas de celular) e previa multas para quem instalasse as antenas sem essa autorização.

A questão central era: pode um município criar regras próprias sobre onde e como instalar antenas de telefonia? O município de São Paulo defendia que sim, argumentando que estaria apenas disciplinando o uso do solo urbano, o que seria de sua competência. As operadoras de telefonia, por sua vez, sustentavam que a matéria pertencia exclusivamente à União.

O STF concordou com as operadoras. Segundo a Constituição Federal (art. 22, IV), cabe exclusivamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão. A União já exerceu essa competência ao editar a Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9.472/1997) e a Lei 11.934/2009, que regulamentaram detalhadamente a instalação de antenas e atribuíram à Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) a competência para definir os parâmetros técnicos. Diante dessa regulamentação federal completa, não sobra espaço para o município criar regras adicionais sobre o mesmo assunto.

O STF esclareceu que o simples fato de uma antena ocupar espaço físico no solo urbano não transforma a matéria em 'uso do solo', permitindo legislação municipal. Se assim fosse, qualquer município poderia criar obstáculos à instalação de infraestrutura de telecomunicações, prejudicando a expansão das redes e a universalização dos serviços em todo o país.

Na prática, essa decisão tem efeito vinculante para todo o Poder Judiciário e a Administração Pública. Isso significa que: (i) multas e autos de infração lavrados com base na Lei 13.756/2004 são nulos; (ii) exigências municipais de licenciamento urbanístico específico para instalação de antenas de telefonia baseadas nessa lei são inválidas; (iii) outros municípios que tenham leis semelhantes também terão suas normas consideradas inconstitucionais, já que o STF reafirmou uma orientação geral aplicável a todo o país.

A decisão foi tomada por unanimidade, com reafirmação da jurisprudência já existente, sendo enquadrada como caso de repercussão geral para garantir que todos os tribunais do Brasil apliquem o mesmo entendimento.