Tema 1260

O caso concreto que originou o Tema 1260 é o ARE 1.428.742/SP, relatado pelo Min. Alexandre de Moraes, julgado pelo Plenário do STF em 9 de fevereiro de 2026.

O Ministério Público do Estado de São Paulo instaurou inquérito civil (nº 14.0695.0000851/2018-4) para apurar possível enriquecimento ilícito de A.R.T., então vereador, em razão de suposto recebimento de doação de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) não contabilizada e não declarada à Justiça Eleitoral, oriunda da Construtora N.O. S/A, para a campanha eleitoral de vereador em 2012. A investigação apontava que o valor teria sido repassado como forma de manter boa relação com a Municipalidade, havendo indícios de que o investigado teria interferido junto à Administração Pública em favor de pessoas jurídicas privadas, com intermediação de terceiro identificado nos autos.

Para subsidiar o inquérito civil, o Ministério Público propôs tutela antecipada antecedente perante a Justiça Comum Estadual, requerendo a quebra do sigilo bancário e fiscal de A.R.T. referente ao ano de 2012. O juízo de primeiro grau deferiu a medida. O vereador recorreu, postulando a remessa dos autos à Justiça Eleitoral, ao argumento de que os fatos apurados constituiriam crime eleitoral (caixa dois), sujeitando a lide à competência da justiça especializada. O Tribunal de Justiça de São Paulo negou provimento ao recurso, mantendo a competência da Justiça Comum. A.R.T. interpôs Recurso Extraordinário, alegando violação ao art. 5º, LIII, da Constituição Federal (princípio do juiz natural). O STF reconheceu a repercussão geral da matéria em agosto de 2023, delimitando dois temas: (i) a possibilidade de dupla responsabilização por crime eleitoral 'caixa dois' e ato de improbidade administrativa; e (ii) a definição da Justiça competente para julgar ação de improbidade administrativa por ato que também configure crime eleitoral.

A questão jurídica central do Tema 1260 desdobra-se em dois eixos: (i) a compatibilidade constitucional da dupla responsabilização pelo mesmo fato nas esferas eleitoral penal e de improbidade administrativa; e (ii) a definição da competência jurisdicional para processar e julgar cada uma dessas demandas.

Eixo I – Dupla responsabilização e independência de instâncias

O fundamento constitucional central é o art. 37, § 4º, da Constituição Federal, que prevê que os atos de improbidade administrativa importarão as sanções nele descritas 'sem prejuízo da ação penal cabível'. O STF interpretou esse dispositivo como uma expressa consagração da independência de instâncias, exigindo tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa.

A Corte reafirmou que a responsabilização simultânea não configura bis in idem, pois as esferas tutelam bens jurídicos distintos: o Direito Eleitoral protege a legitimidade e a normalidade das eleições, enquanto a ação de improbidade, de natureza civil, tutela o patrimônio público e a moralidade administrativa. O julgado se apoiou em precedentes consolidados: RE 976.566-RG (Tema 576, rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 26/09/2019), no qual se assentou que prefeitos municipais podem ser responsabilizados tanto por crime de responsabilidade (DL 201/67) quanto por atos de improbidade (Lei 8.429/1992), e Pet 3.340-AgR (rel. p/ acórdão Min. Roberto Barroso, DJe 22/8/2018), que reconheceu a sujeição dos agentes políticos a duplo regime sancionatório. Foram também citados RMS 24.194 (rel. Min. Luiz Fux) e RE 1.044.681 AgR (rel. Min. Dias Toffoli).

A independência de instâncias, contudo, é mitigada em hipóteses específicas: quando a Justiça Eleitoral, na esfera penal, reconhecer a inexistência material do fato ou a negativa de autoria, essa conclusão repercute obrigatoriamente na esfera da responsabilização civil por ato de improbidade. Fora dessas hipóteses, a absolvição criminal não impede o prosseguimento da ação de improbidade. O acórdão mencionou ainda a ADI 7.236 (rel. Min. Alexandre de Moraes), na qual foi suspensa cautelarmente a eficácia do § 4º do art. 21 da Lei 8.429/1992 (redação da Lei 14.230/2021), que previa comunicação ampla entre absolvição criminal e ação de improbidade — questão cujo mérito aguardava julgamento separado e não foi decidida no Tema 1260.

Eixo II – Competência jurisdicional

O STF, com base nos arts. 109, IV, e 121 da Constituição Federal, no art. 35, II, do Código Eleitoral (Lei 4.737/1965, recepcionado como lei complementar) e no art. 78, IV, do Código de Processo Penal, reiterou que a Justiça Eleitoral tem competência para processar e julgar os crimes eleitorais e os crimes comuns conexos (precedente: Inq 4.435 AgR-quarto, rel. Min. Marco Aurélio, DJe 21/08/2019). Essa competência decorre do princípio da especialidade e da conexão entre os delitos.

Entretanto, o STF estabeleceu que essa competência eleitoral tem limites materiais: somente fatos relacionados com a legitimidade e a normalidade das eleições, a higidez da campanha, a igualdade na disputa e a liberdade do eleitor estão sujeitos à Justiça Eleitoral. Questões atinentes à probidade e à moralidade administrativa escapam da jurisdição eleitoral. Assim, a ação de improbidade administrativa — que segue o rito ordinário do CPC, nos termos do art. 17 da Lei 8.429/1992 — é processada e julgada pela Justiça Comum, ainda que o mesmo fato também configure crime eleitoral. O TSE já havia assentado que não cabe à Justiça Eleitoral julgar atos de improbidade, conforme precedentes citados no acórdão. O Min. Gilmar Mendes acompanhou o relator com ressalva, destacando que o julgamento da ADI 7.236/DF quanto ao § 4º do art. 21 da Lei 8.429/1992 deverá condicionar a interpretação das teses firmadas.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O STF, no Tema 1260, enfrentou uma questão prática relevante: quando um agente público recebe dinheiro não declarado para sua campanha eleitoral (o chamado 'caixa dois'), ele pode ser processado apenas na Justiça Eleitoral, ou também na Justiça Comum por improbidade administrativa?

A resposta do STF foi clara: as duas responsabilizações podem acontecer ao mesmo tempo, em instâncias diferentes, sem que isso represente punir a mesma pessoa duas vezes pelo mesmo fato (o que seria vedado como 'bis in idem'). Isso ocorre porque cada esfera protege valores distintos: a Justiça Eleitoral cuida da lisura das eleições, enquanto a ação de improbidade administrativa cuida do patrimônio público e da moralidade dos agentes públicos. São bens jurídicos diferentes, razão pela qual a Constituição Federal (art. 37, § 4º) previu expressamente que as sanções por improbidade se aplicam 'sem prejuízo da ação penal cabível'.

Há, no entanto, uma exceção importante: se a Justiça Eleitoral reconhecer, no processo criminal, que o fato não existiu ou que o réu não foi o autor, essa conclusão vincula também a esfera da improbidade administrativa. Ou seja, se ficar provado que o crime eleitoral não aconteceu, não se pode condenar a mesma pessoa por improbidade com base nos mesmos fatos.

Sobre qual justiça julga cada demanda, o STF fixou uma divisão clara: a Justiça Eleitoral processa e julga o crime eleitoral (e outros crimes comuns a ele conexos); já a ação de improbidade administrativa — que é uma ação civil, de natureza diferente — deve ser processada e julgada pela Justiça Comum (estadual ou federal, conforme o caso). A Justiça Eleitoral não tem competência para julgar improbidade administrativa, pois sua missão se restringe ao processo eleitoral.

Na prática, isso significa que um vereador ou candidato investigado por 'caixa dois' pode enfrentar simultaneamente: (a) um processo criminal na Justiça Eleitoral pelo crime do art. 350 do Código Eleitoral; e (b) uma ação de improbidade administrativa na Justiça Comum, que pode resultar em sanções como perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa e obrigação de ressarcir o erário. As duas ações correm de forma independente, e uma absolvição criminal só impede a condenação por improbidade se reconhecer expressamente que o fato não ocorreu ou que o réu não foi o seu autor.