Tema 1267

O caso concreto que deu origem ao Tema 1267 envolveu L.M.F., condenado por crimes de menor potencial ofensivo e crimes contra o patrimônio (contravenção penal, receptação e falsa identidade), cujas penas privativas de liberdade máximas em abstrato não ultrapassavam cinco anos. Com base no art. 5º, caput e parágrafo único, do Decreto Presidencial nº 11.302, de 22 de dezembro de 2022, o Juízo da Vara de Execuções Penais do Distrito Federal concedeu o indulto natalino ao apenado, declarando extinta a execução quanto às penas privativas de liberdade.

O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) recorreu, mas o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT) manteve a decisão. Inconformado, o MPDFT interpôs Recurso Extraordinário (RE 1.450.100/DF), com fundamento no art. 102, III, 'a', da Constituição Federal, argumentando que o decreto presidencial havia violado os arts. 2º, 48 (VIII), 60 (§ 4º, III), 62 (§ 1º, I, 'b') e 68 (§ 1º, II) da Constituição.

O MPDFT sustentava, essencialmente, que o Decreto nº 11.302/2022, ao utilizar a pena máxima em abstrato (e não a pena concretamente aplicada) como critério para o indulto e ao dispensar qualquer lapso mínimo de cumprimento de pena, teria criado uma espécie de 'abolitio criminis generalizada', usurpando a competência do Congresso Nacional para legislar sobre anistia (art. 48, VIII, da CF). Alegou também violação aos princípios da separação dos poderes, da individualização da pena, da proporcionalidade, da razoabilidade, da segurança pública e da vedação à proteção insuficiente.

A repercussão geral foi reconhecida pelo STF em setembro de 2023. O processo foi relatado pelo Ministro Flávio Dino, que havia anteriormente relatado a ADI 7390, na qual o mesmo dispositivo do Decreto nº 11.302/2022 foi impugnado em controle abstrato e declarado constitucional.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir se o art. 5º, caput e parágrafo único, do Decreto Presidencial nº 11.302/2022 — que concedeu indulto natalino a condenados por crime cuja pena máxima em abstrato não fosse superior a cinco anos, considerando cada infração individualmente no caso de concurso — respeitou os limites constitucionais expressos e implícitos ao poder presidencial de indultar.

Dispositivos constitucionais e legais citados:

• Art. 84, XII, da Constituição Federal: atribui competência privativa ao Presidente da República para conceder indulto e comutar penas.
• Art. 5º, XLIII, da Constituição Federal: veda a concessão de graça ou anistia para crimes de tortura, tráfico ilícito de entorpecentes, terrorismo e crimes hediondos — limite material explícito ao poder de indultar.
• Art. 107, II, do Código Penal e art. 192 da Lei de Execução Penal (Lei nº 7.210/1984): tratam da extinção da punibilidade pelo indulto.
• Art. 7º do Decreto nº 11.302/2022: lista os crimes excluídos do indulto natalino, incluindo hediondos, tortura, terrorismo, tráfico de drogas, crimes praticados com violência ou grave ameaça, violência doméstica, lavagem de dinheiro, organização criminosa, entre outros.

Ratio decidendi:

O STF assentou três premissas fundamentais, em reafirmação de jurisprudência anterior:

1. Discricionariedade exclusiva do Presidente: O juízo de conveniência e oportunidade do indulto é exclusivo do Chefe do Poder Executivo. O decreto não precisa seguir sistemáticas anteriores (como exigir lapso mínimo de cumprimento de pena ou utilizar a pena concretamente fixada), pois a Constituição não impõe tais parâmetros. Vincular o indulto a tais modelos equivaleria a forçar a manutenção de determinada política criminal, o que contraria a própria natureza do instituto.

2. Revisão judicial em hipóteses excepcionalíssimas: O Poder Judiciário pode verificar a constitucionalidade do decreto de indulto, mas não pode ingressar no mérito do ato (binômio conveniência e oportunidade). O controle judicial é cabível apenas em hipóteses excepcionalíssimas — desvio de finalidade, violação a limites constitucionais explícitos ou implícitos —, sem que isso implique substituição da discricionariedade presidencial pela judicial.

3. Não vinculação a política criminal ou jurisprudência penal: O indulto configura mecanismo de freios e contrapesos na tripartição de poderes e, por isso, não está adstrito à política criminal do Legislativo nem à jurisprudência formada pela aplicação da legislação penal.

No caso concreto, o STF concluiu que o Decreto nº 11.302/2022 observou todos os limites constitucionais. O sujeito (Presidente da República) e a forma (decreto) estavam adequados. O objeto do ato não violou o art. 5º, XLIII, da CF, pois o art. 7º do decreto excluiu expressamente os crimes hediondos, tortura, terrorismo e tráfico de drogas — e foi além, excluindo também violência doméstica, lavagem de dinheiro, organização criminosa e outros delitos. A finalidade foi considerada hígida, pois o decreto visava exclusivamente extinguir a pretensão executória (efeitos primários da condenação), sem atingir efeitos secundários penais ou extrapenais. O processo foi precedido por manifestação técnica do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) e por audiência pública da Comissão Permanente de Indulto e Alternativas Penais (CPIAP), que apontaram a necessidade de redução da superlotação carcerária.

Precedentes invocados:

• ADI 2795 MC (Rel. Min. Maurício Corrêa, 2003): reconheceu o indulto como ato discricionário presidencial limitado pelo art. 5º, XLIII, da CF.
• ADI 5874 (Red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, 2019): reafirmou a discricionariedade, admitindo controle judicial apenas da constitucionalidade, não do mérito.
• ADPF 964 (Rel. Min. Rosa Weber, 2023): reconheceu desvio de finalidade em indulto individual concedido a aliado político, alargando as hipóteses de controle judicial.
• ADI 7390 (Rel. Min. Flávio Dino, 2025): julgou improcedente ação direta que impugnava exatamente o mesmo art. 5º do Decreto nº 11.302/2022 — precedente imediato que a decisão ora comentada ratificou em sede de repercussão geral.
• Súmula nº 631 do STJ: confirmada a premissa de que o indulto extingue apenas os efeitos primários da condenação.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O indulto natalino é um instrumento previsto na própria Constituição pelo qual o Presidente da República pode extinguir a punibilidade de pessoas condenadas, cancelando a obrigação de cumprir a pena privativa de liberdade (mas não os demais efeitos da condenação, como registros criminais ou eventuais inabilitações). Trata-se de uma forma de clemência coletiva, distinta da anistia (que compete ao Congresso Nacional) e da graça individual.

O Decreto nº 11.302/2022 estabeleceu, em seu art. 5º, que fariam jus ao indulto natalino as pessoas condenadas por crime cuja pena máxima prevista na lei — e não a pena efetivamente aplicada no caso concreto — não fosse superior a cinco anos. O parágrafo único esclareceu que, no caso de concurso de crimes, cada infração seria avaliada individualmente.

O Ministério Público questionou esse critério, argumentando que a ausência de requisito de tempo mínimo de cumprimento de pena e o uso da pena abstrata (e não da pena concreta do condenado) seriam inconstitucionais, pois equivaleriam a uma espécie de anistia disfarçada — medida que exigiria lei aprovada pelo Congresso.

O STF, por unanimidade, rejeitou essa tese. A Corte entendeu que:

1. A escolha dos critérios do indulto é exclusiva do Presidente: A Constituição não obriga o uso de pena concreta, de lapso mínimo de cumprimento ou de qualquer outra parametrização específica. Exigir que o Presidente siga fórmulas adotadas em decretos anteriores seria impor uma política criminal que a Constituição não determina.

2. O decreto respeitou os limites constitucionais: Crimes graves — hediondos, tortura, terrorismo, tráfico de drogas, violência doméstica, crimes com violência ou grave ameaça, entre outros — foram expressamente excluídos. O benefício alcançou apenas infrações de menor gravidade.

3. O indulto não é anistia: O instituto apenas extingue a obrigação de cumprir a pena privativa de liberdade (efeito primário). Os efeitos secundários da condenação, como os registros no prontuário criminal, permanecem intactos. Não há, portanto, equiparação com a abolitio criminis ou com a anistia.

4. O Judiciário pode controlar, mas não substituir: Os tribunais podem analisar se um decreto de indulto viola a Constituição (por exemplo, se beneficiar crimes hediondos ou houver desvio de finalidade), mas não podem impor critérios diferentes daqueles livremente escolhidos pelo Presidente dentro do espaço constitucional.

Para as pessoas em cumprimento de pena que se enquadravam nos requisitos do Decreto nº 11.302/2022, a decisão confirma a validade da extinção da punibilidade já reconhecida pelas instâncias ordinárias. Para o sistema de justiça criminal como um todo, a tese reforça que futuros decretos de indulto que respeitem os limites do art. 5º, XLIII, da Constituição Federal — e não apresentem desvio de finalidade ou violação a outros parâmetros constitucionais — são válidos independentemente da metodologia adotada para definir os beneficiários.