Tema 1282

O caso concreto teve origem em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria-Geral de Justiça Adjunta do Estado do Rio Grande do Norte perante o Tribunal de Justiça local. O objeto da ação era a impugnação dos itens 1, 2 e 6 do Anexo Único da Lei Complementar Estadual nº 247/02, alterada pela Lei Complementar Estadual nº 612/17, que instituíram: (a) taxa anual de prevenção e combate a incêndios, busca e salvamento para imóveis residenciais, comerciais e industriais localizados na região metropolitana de Natal e no interior do estado, com valores calculados em função da área construída e do porte do município; e (b) taxa de proteção contra incêndio, salvamento e resgate em via pública para veículos automotores licenciados no estado, variando conforme o tipo de veículo (motocicletas, automóveis de passeio, ônibus, caminhões de carga não perigosa e de carga perigosa).

O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte julgou a ação procedente, declarando a inconstitucionalidade dos dispositivos com efeitos ex tunc, ao fundamento de que os serviços subjacentes às taxas seriam gerais e indivisíveis, devendo ser custeados por impostos, e não por taxas. A Governadora do Estado interpôs recurso extraordinário ao STF, alegando ofensa aos arts. 144, inciso V, e 145, inciso II, da Constituição Federal. O processo foi afetado ao Plenário como paradigma do Tema 1.282 de Repercussão Geral ('Constitucionalidade das taxas de prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento e resgate instituídas por estados-membros'), relatado pelo Min. Dias Toffoli. Participaram do julgamento vinte e quatro estados como amici curiae, além da Associação Brasileira de Shopping Centers (ABRASCE). O acórdão principal foi proferido em 26/03/2025. Nos embargos de declaração julgados em 06/08/2025, o STF não conheceu dos recursos opostos pela ABRASCE (na qualidade de amicus curiae) e por três sindicatos goianos (na qualidade de pretensos terceiros prejudicados), que pediam a modulação dos efeitos da decisão principal, e concluiu que não havia razões para modular os efeitos de ofício.

A questão jurídica central consistia em definir se os serviços de prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento e resgate prestados pelos corpos de bombeiros militares estaduais são 'específicos e divisíveis', requisitos constitucionais para a instituição de taxas de serviço (art. 145, inciso II, da CF/88), ou se são serviços universais (uti universi), que devem ser custeados exclusivamente por impostos.

O relator, Min. Dias Toffoli, acompanhado pela maioria do Plenário (vencidos os Ministros Flávio Dino e Cármen Lúcia), firmou as seguintes razões de decidir:

1. COMPETÊNCIA DOS ESTADOS: O art. 144, § 5º, da CF/88 atribui aos corpos de bombeiros militares — órgãos dos estados — a execução de atividades de defesa civil, expressão ampla que abrange prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento e resgate. Essa competência é igualmente fundada no art. 22, inciso XXVIII, da CF/88, que outorga à União competência privativa para legislar sobre defesa civil, e na Lei nº 12.608/12 (Política Nacional de Proteção e Defesa Civil), que articula competências comuns dos entes federativos.

2. ESPECIFICIDADE E DIVISIBILIDADE: O Tribunal afastou a conclusão de que esses serviços são necessariamente uti universi pelo simples fato de serem prestados por órgão de segurança pública. Valendo-se, por analogia, da orientação fixada no Tema nº 146 (taxa de coleta de lixo domiciliar — RE 576.321/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski), o STF distinguiu: quando o serviço de combate a incêndio ou de busca e salvamento é prestado em relação a imóvel ou veículo identificável do contribuinte, ele é específico e divisível (uti singuli); quando relacionado a logradouros e bens públicos indistintamente, pode ter caráter universal. A legislação do Rio Grande do Norte foi considerada constitucional porque circunscreveu o fato gerador a imóveis e veículos automotores identificáveis.

3. SUPERAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA ANTERIOR: O acórdão destacou que o Tema nº 16 (RE 643.247/SP, que vedou a taxa municipal de combate a incêndio) foi decidido pela apertada maioria de 6 a 4, com fundamento principal na incompetência dos municípios, e que não havia maioria absoluta para o argumento de que o serviço seria necessariamente uti universi. A subsequente extensão desse entendimento para as taxas estaduais (ex.: ADI 4.411/MG, ADI 2.908) foi considerada 'incorreta ampliação', que gerou tratamento desigual entre estados, já que a Súmula nº 549/STF — que declara constitucional a taxa de bombeiros de Pernambuco — nunca foi cancelada.

4. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA BASE DE CÁLCULO: O valor da taxa pode ser dimensionado, de forma proporcional, em função de fatores como localização do imóvel (região metropolitana ou interior), destinação (residencial, comercial ou industrial), área construída e tipo de veículo, pois tais critérios guardam relação razoável com o custo e a complexidade do serviço, sem identidade integral com a base de cálculo do IPTU.

5. PRECEDENTES CITADOS: Súmula nº 549/STF; RMS 16.064/PE e RMS 16.163/PE (constitucionalidade histórica da taxa de bombeiros em Pernambuco); RE 416.601/DF (proporcionalidade entre taxa e custo da atividade estatal); RE 576.321/SP-RG (Tema 146 — taxa de coleta de lixo); ADI 3.770/PR (taxas de polícia cobradas por órgãos de segurança pública por serviços específicos e divisíveis). Nos embargos de declaração, o STF reafirmou que o Tema 1.282 não impactou a decisão da ADI 4.411/MG, cujos efeitos e modulação própria continuam válidos para o Estado de Minas Gerais.

6. DIVERGÊNCIA: Os Ministros Flávio Dino e Cármen Lúcia votaram pelo desprovimento do recurso, sustentando que os serviços em questão têm caráter universal e que a viragem jurisprudencial é prematura, além de preocupação com possível regressividade das taxas em comparação aos impostos.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. O pedido de modulação foi debatido nos embargos de declaração, mas o STF, ao não conhecer dos recursos (por ilegitimidade da ABRASCE como amicus curiae e dos sindicatos goianos como terceiros prejudicados), apreciou de ofício a questão e concluiu que não estavam presentes os requisitos para modular os efeitos do acórdão principal. O Relator destacou, entre as razões para rejeitar a modulação: (a) a ausência de jurisprudência dominante e pacificada no sentido da inconstitucionalidade das taxas estaduais — o entendimento contrário foi considerado uma 'incorreta ampliação' do Tema nº 16; (b) a existência da Súmula nº 549/STF, que nunca foi cancelada e protege taxa análoga em Pernambuco; (c) o impacto negativo que a modulação geraria no financiamento dos corpos de bombeiros, cujos recursos são essenciais para a prestação dos serviços; e (d) a coerência com as decisões nas ADPF nºs 1.028/PE e 1.029/RJ, julgadas na mesma sessão, que também não modularam os efeitos da constitucionalidade das taxas estaduais de incêndio. Os embargos de declaração foram julgados em sessão virtual de 27/06/2025 a 05/08/2025, com acórdão publicado em 06/08/2025.

Durante anos, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal oscilou sobre a possibilidade de os estados cobrarem a chamada 'taxa de bombeiros' — cobrada anualmente de proprietários de imóveis e veículos para financiar os serviços de prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento e resgate dos corpos de bombeiros militares. Em 2017, o STF havia decidido que municípios não podiam cobrar essa taxa (Tema 16), e esse entendimento foi erroneamente estendido para vedar também a cobrança pelos estados, gerando insegurança jurídica: alguns estados podiam cobrar (como Pernambuco, protegido pela Súmula 549) e outros não.

Com o Tema 1282, o STF pacificou a questão em sentido favorável aos estados. A lógica central é a seguinte: uma taxa só pode ser cobrada se o serviço for 'específico e divisível', ou seja, prestado de forma individualizável a um contribuinte identificável. O Tribunal entendeu que, ao contrário do policiamento ostensivo (que protege toda a sociedade indistintamente), o serviço de combate a incêndio em um imóvel ou de resgate de uma vítima em um veículo é passível de individualização — o proprietário do imóvel ou do veículo é o beneficiário direto e identificável desse serviço, mesmo que potencialmente.

O STF utilizou como paralelo a situação da coleta de lixo: a coleta domiciliar pode ser cobrada por taxa porque é específica e divisível; a limpeza de logradouros públicos não pode, pois beneficia a todos indistintamente. O mesmo raciocínio vale para os bombeiros: taxa para combate a incêndio em imóvel privado é constitucional; eventual serviço em bem público de uso coletivo não poderia ser cobrado por taxa.

Para os contribuintes (proprietários de imóveis e de veículos), o impacto prático é a confirmação da validade das cobranças estaduais dessa natureza. Quem já pagou a taxa não tem direito à restituição com base nesse julgamento. Quem obteve decisão judicial declarando a inconstitucionalidade da taxa de um estado específico deverá analisar o caso individualmente, pois o STF esclareceu que o Tema 1282 não desfez automaticamente decisões anteriores proferidas em ações diretas com modulação própria (como a ADI 4.411/MG, que permanece válida para Minas Gerais com seus próprios marcos temporais).

Para os estados, a decisão legitima a cobrança e, consequentemente, reforça a base de financiamento dos corpos de bombeiros, cuja infraestrutura é reconhecidamente insuficiente em grande parte do território nacional.