Tema 1287

O caso concreto (ARE 1436197, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 18/12/2023) originou-se em Rondônia. C.L.P.G., ex-Prefeito do Município de Vale do Paraíso/RO, foi condenado pelo Tribunal de Contas do Estado de Rondônia (TCE/RO), em procedimento de tomada de contas especial, ao pagamento de débito e multa em razão de irregularidades na execução do Convênio nº 15/04/GJ/DEVOP-RO, firmado entre o Estado de Rondônia e o Município.

Insatisfeito, C.L.P.G. ajuizou ação declaratória de nulidade do ato administrativo perante a Justiça estadual, argumentando que os Tribunais de Contas não teriam competência para julgar contas de Chefes do Poder Executivo nem para lhes aplicar sanções, função que caberia exclusivamente às Câmaras Municipais. Baseou sua tese nos julgamentos dos Temas 157 (RE 729.744) e 835 (RE 848.826) da Repercussão Geral do STF, que estabeleceram ser da Câmara Municipal a competência para julgar as contas anuais do prefeito.

O juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido, reconhecendo a regularidade do procedimento realizado pelo TCE/RO. O Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia negou provimento à apelação do autor. Interposto recurso extraordinário, inadmitido na origem, foi manejado agravo (ARE), que chegou ao STF. O Plenário reconheceu a repercussão geral e, desde logo, reafirmou a jurisprudência da Corte, negando provimento ao recurso extraordinário.

A questão jurídica central consistiu em definir se os Temas 157 e 835 da Repercussão Geral — que atribuem à Câmara Municipal a competência exclusiva para o julgamento das contas anuais do prefeito, para fins de inelegibilidade — alcançariam também os procedimentos de tomada de contas especial instaurados pelos Tribunais de Contas para apurar irregularidades na execução de convênios interfederativos, com eventual imputação de débito e multa ao gestor.

O STF, por unanimidade, delimitou o alcance dos Temas 157 e 835, esclarecendo que ambos foram fixados exclusivamente para os fins do art. 1º, inciso I, alínea 'g', da Lei Complementar nº 64/1990 (Lei da Ficha Limpa), ou seja, para a questão da inelegibilidade decorrente da rejeição das contas anuais do Chefe do Executivo. Não se estendiam, portanto, a outros procedimentos de controle externo.

Os principais fundamentos constitucionais invocados foram:

• Art. 70, parágrafo único, da CF: obrigação de prestar contas de quem utilize, arrecade, guarde ou administre dinheiros públicos;
• Art. 71, inciso II, da CF: competência dos Tribunais de Contas para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos;
• Art. 71, inciso VI, da CF: competência para fiscalizar a aplicação de recursos repassados mediante convênio;
• Art. 71, inciso VIII, da CF: poder de aplicar sanções aos responsáveis por ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, incluindo multa proporcional ao dano ao erário;
• Art. 71, § 3º, da CF: eficácia de título executivo extrajudicial das decisões que imputem débito ou multa;
• Art. 75 da CF: extensão dessas competências aos Tribunais de Contas estaduais.

O relator destacou que os Tribunais de Contas possuem competências autônomas, não se restringindo ao papel de mero auxiliar do Poder Legislativo. A tomada de contas especial não é equivalente ao julgamento das contas anuais: trata-se de procedimento distinto, voltado à responsabilização pessoal do gestor por irregularidades específicas na aplicação de recursos, especialmente quando oriundos de convênios interfederativos. Nesse contexto, a decisão do Tribunal de Contas tem natureza de julgamento — e não de parecer prévio —, razão pela qual não se sujeita à ratificação pelo Poder Legislativo.

Foram citados como precedentes relevantes: ARE 1.289.627 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/2/2021), ARE 1.430.075-AgR (Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 18/10/2023), RE 1.353.347 (decisão monocrática da Min. Cármen Lúcia, DJe 19/1/2022), RE 1.275.300-AgR (Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 21/8/2020) e ADI 3.715 MC (Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJ 25/8/2006). Todos convergiam no sentido de que a competência para apreciar a licitude da gestão de recursos provenientes de convênios é do respectivo Tribunal de Contas, sem necessidade de confirmação pelo Legislativo.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Antes desta decisão, havia dúvida sobre se os Tribunais de Contas poderiam punir prefeitos, governadores e o governador do Distrito Federal diretamente, ou se precisariam da 'palavra final' da Câmara Municipal, da Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do DF para que a condenação valesse.

Essa dúvida surgiu porque o STF, em decisões anteriores (Temas 157 e 835), havia dito que cabe ao Poder Legislativo local — e não ao Tribunal de Contas — julgar as contas anuais do Chefe do Executivo para fins eleitorais (inelegibilidade). Alguns gestores condenados por Tribunais de Contas passaram a usar esse argumento para tentar anular as punições que lhes foram aplicadas em outros contextos.

O STF esclareceu, no Tema 1287, que aquelas decisões anteriores (Temas 157 e 835) tratavam de um assunto muito específico: a possibilidade de o prefeito ficar inelegível com base na rejeição de suas contas anuais. Para esse fim específico, o julgamento cabe à Câmara Municipal.

No entanto, quando o Tribunal de Contas instaura uma 'tomada de contas especial' — que é um procedimento investigativo para apurar o uso irregular de verbas repassadas por convênio entre entes federativos, como recursos do governo federal ou estadual transferidos ao município — a situação é completamente diferente. Aqui, o Tribunal de Contas não emite um simples parecer: ele efetivamente julga e condena. Por isso, sua decisão tem força de título executivo, podendo ser cobrada judicialmente sem necessidade de aprovação pelo Legislativo.

Na prática, isso significa que um prefeito (ou governador) que utilize indevidamente recursos de um convênio — por exemplo, verbas federais para saúde ou educação repassadas ao município — pode ser condenado diretamente pelo Tribunal de Contas competente ao ressarcimento dos valores e ao pagamento de multa, sem que essa condenação precise ser referendada pela Câmara de Vereadores ou qualquer outra casa legislativa. A decisão do Tribunal de Contas, nesse caso, já é definitiva e executável por si mesma.