Tema 1304

O processo paradigma do Tema 1304 é o RE 1.459.224, oriundo do Estado de São Paulo, com relatoria do Min. Gilmar Mendes, julgado pelo Plenário do STF em sessão virtual realizada entre 6 e 13 de setembro de 2024.

O recorrente J.T.J. havia exercido o cargo de Prefeito do município de Rio Claro/SP entre os anos de 2017 e 2020. Durante sua gestão, as contas públicas relativas aos exercícios financeiros de 2018 e 2019 foram rejeitadas pela Câmara Municipal do município, com base em parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE/SP).

As contas do exercício de 2018 foram rejeitadas por meio do Decreto Legislativo nº 640, de 8/9/2021, em razão da falta de recolhimento de obrigações previdenciárias. As contas de 2019 foram desaprovadas pelo Decreto Legislativo nº 662, de 29/6/2022, por déficit de execução orçamentária superior a quatorze milhões de reais, elevação do endividamento e falta de pagamento de encargos previdenciários, irregularidade que atingiu o montante de R$ 65.019.530,29 naquele exercício. O município havia sido alertado, por sete vezes, pelo Tribunal de Contas sobre os desajustes na execução orçamentária, sem que fossem apresentadas justificativas.

Após a rejeição das contas, ao tentar se registrar como candidato ao cargo de deputado estadual de São Paulo nas Eleições 2022, J.T.J. teve seu registro indeferido com fundamento na inelegibilidade prevista no art. 1º, I, 'g', da LC 64/90 — que torna inelegíveis, por oito anos, aqueles que tiverem suas contas rejeitadas por irregularidade insanável configuradora de ato doloso de improbidade administrativa.

O candidato alegou que a causa de inelegibilidade não poderia ser aplicada, pois incidiria a exceção do § 4º-A do mesmo artigo, inserido pela LC 184/2021, segundo o qual a inelegibilidade da alínea 'g' não se aplica a responsáveis que tiveram contas julgadas irregulares sem imputação de débito e sancionados exclusivamente com multa. O argumento era de que, como o julgamento pelo Legislativo não prevê imputação de débito nem imposição de multa, a condição do § 4º-A estaria automaticamente satisfeita, afastando a inelegibilidade.

O TSE, ao reformar o acórdão do TRE/SP que havia deferido o registro, conferiu interpretação conforme à Constituição ao § 4º-A, restringindo sua aplicação aos casos de julgamento pelos Tribunais de Contas. O recorrente interpôs recurso extraordinário ao STF sustentando violação aos arts. 14, § 9º, e 71, VIII, da Constituição Federal.

A questão jurídica central (ratio decidendi) do Tema 1304 consiste em definir o âmbito de aplicação do § 4º-A do art. 1º da LC 64/90, introduzido pela LC 184/2021: saber se a exclusão da inelegibilidade por rejeição de contas — quando não há imputação de débito e a sanção é exclusivamente de multa — aplica-se também aos casos em que o julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo é realizado pelo Poder Legislativo.

O STF, por unanimidade, confirmou a interpretação conforme à Constituição adotada pelo TSE, restringindo a incidência do § 4º-A aos julgamentos realizados pelos Tribunais de Contas, pelas seguintes razões:

1. DISTINÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS: A Constituição Federal de 1988 prevê dois regimes distintos de controle externo das contas públicas. Nos termos do art. 71, I, da CF, cabe aos Tribunais de Contas apenas 'apreciar' as contas do Chefe do Poder Executivo, mediante emissão de parecer prévio de natureza meramente opinativa, sem conteúdo deliberativo. O julgamento definitivo dessas contas cabe ao Poder Legislativo (art. 49, IX, da CF, para o âmbito federal; art. 31 da CF, para o âmbito municipal). Já nos termos do art. 71, II, da CF, os Tribunais de Contas têm competência para julgar diretamente as contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.

2. IMPOSSIBILIDADE ESTRUTURAL DE APLICAÇÃO DO § 4º-A AO LEGISLATIVO: Somente os Tribunais de Contas, no exercício de sua competência deliberativa (art. 71, II e VIII, e § 3º da CF), têm o poder constitucional de imputar débito e impor multa. O Poder Legislativo, ao julgar as contas anuais dos Chefes do Executivo, limita-se a deliberar pela aprovação, aprovação com ressalvas ou rejeição, sem qualquer previsão de aplicação de penalidades. Como a exceção do § 4º-A pressupõe a existência de julgamento 'sem imputação de débito e com condenação exclusiva ao pagamento de multa', ela logicamente só pode ter sentido no âmbito dos julgamentos em que tais sanções são possíveis — ou seja, perante os Tribunais de Contas.

3. PROTEÇÃO AOS VALORES CONSTITUCIONAIS DE PROBIDADE E MORALIDADE: Aplicar o § 4º-A ao julgamento legislativo tornaria os Chefes do Executivo automaticamente imunes à inelegibilidade por rejeição de contas, pois nunca haverá imputação de débito ou multa nesse processo. Tal interpretação seria incompatível com os valores da probidade administrativa e da moralidade para o exercício de mandato, protegidos pelo art. 14, § 9º, da CF.

4. INTENÇÃO LEGISLATIVA: A justificativa do Projeto de Lei Complementar 9/2021 (do Dep. L.M., que originou a LC 184/2021) indica expressamente que a inovação foi proposta para os julgamentos pelos Tribunais de Contas, visando evitar a inelegibilidade por infrações meramente formais, sem dano ao Erário, sem enriquecimento ilícito, e sancionadas apenas com multa.

5. TÉCNICA DA INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO: O STF reiterou que, entre interpretações possíveis de uma lei, deve-se preferir aquela compatível com a Constituição, desde que não haja violência contra a expressão literal do texto nem mudança radical da vontade do legislador.

Precedentes citados: RE 729.744 (Tema 157, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 23.8.2017); RE 848.826 (Tema 835, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Red. acórdão Min. Ricardo Lewandowski, DJe 24.8.2017); ARE 1.436.197 (Tema 1287, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 1º.3.2024); RE 132.747-2 (Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJ 7.12.1995).

Dispositivos constitucionais e legais centrais: arts. 14, § 9º; 31, §§ 1º e 2º; 49, IX; 71, I, II, VIII e § 3º, todos da CF/88; art. 1º, I, 'g', e § 4º-A da LC 64/90 (com redação dada pela LC 184/2021).

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

A Lei da Ficha Limpa (LC 64/90) prevê que políticos que tiveram suas contas públicas rejeitadas por irregularidade grave — configuradora de ato doloso de improbidade administrativa — ficam inelegíveis por 8 anos. Em 2021, uma nova lei (LC 184/2021) acrescentou uma exceção a essa regra: se o responsável teve as contas julgadas irregulares, mas sem imputação de débito (sem ser obrigado a devolver dinheiro) e foi punido apenas com multa, a inelegibilidade não se aplica.

O problema surgiu porque existem dois tipos de julgamento de contas no Brasil. Para a maioria dos gestores públicos (como diretores de autarquias, secretários que gerenciam recursos), as contas são julgadas diretamente pelos Tribunais de Contas, que têm o poder constitucional de impor multas e determinar a devolução de valores. Já para os Chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e o Presidente da República), as contas anuais são julgadas pelo Poder Legislativo correspondente (Câmara Municipal, Assembleia Legislativa ou Congresso Nacional). Os Tribunais de Contas, nesse caso, apenas emitem um parecer técnico opinativo, sem poder de decisão final.

A questão que chegou ao STF foi: a exceção criada em 2021 (que afasta a inelegibilidade quando há apenas multa, sem débito) se aplica também quando o julgamento das contas é feito pelo Poder Legislativo?

O STF, por unanimidade, respondeu que não. A razão é simples: o Poder Legislativo, ao julgar as contas de um prefeito ou governador, só pode aprovar ou rejeitar — ele não tem poderes para impor multa nem determinar devolução de valores. Portanto, a condição da nova exceção legal (contas julgadas irregulares, sem débito, apenas com multa) nunca poderia ser satisfeita no julgamento pelo Legislativo. Se a exceção fosse aplicada a esses casos, todo chefe do Executivo que tivesse suas contas rejeitadas pelo Legislativo ficaria automaticamente protegido contra a inelegibilidade, pois nunca haveria multa nesse tipo de processo. Isso esvaziaria completamente a proteção constitucional à probidade e à moralidade administrativa.

Na prática, a decisão significa que: (a) quando um gestor público comum (não chefe do Executivo) tem suas contas julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas apenas com multa, sem débito, ele não fica inelegível; (b) quando um prefeito, governador ou o Presidente tem suas contas rejeitadas pelo Poder Legislativo por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade, ele fica inelegível por 8 anos, independentemente de ter ou não sido multado, pois o benefício da LC 184/2021 não se aplica a esse tipo de julgamento.