Tema 1368

O caso concreto originou-se de mandado de segurança coletivo impetrado pelo S.E.I.E.E.S. (Sindicato de Exportação e Importação do Estado do Espírito Santo) perante a Justiça Federal, buscando o direito de recolher o AFRMM com base nas alíquotas reduzidas previstas no Decreto nº 11.321/2022.

O pano de fundo normativo é o seguinte: em 30 de dezembro de 2022, o Poder Executivo editou o Decreto nº 11.321/2022, que concedeu desconto de 50% sobre as alíquotas do AFRMM (contribuição de intervenção no domínio econômico incidente sobre fretes), com vigência a partir de 1º de janeiro de 2023. Contudo, nessa exata data de entrada em vigor, o mesmo Decreto nº 11.321/2022 foi integralmente revogado pelo Decreto nº 11.374/2023, que restabeleceu as alíquotas integrais previstas no art. 6º da Lei nº 10.893/2004, com a redação conferida pela Lei nº 14.301/2022.

A entidade autora sustentou que a revogação imediata do decreto que reduzia as alíquotas equivaleria a uma majoração tributária, razão pela qual deveria ser observado o princípio da anterioridade — tanto a anual (que proíbe a cobrança de tributo majorado no mesmo exercício financeiro em que publicado o ato instituidorgravado) quanto a nonagesimal (que exige intervalo mínimo de 90 dias). Alegou violação aos arts. 145 e 195, § 6º, da Constituição Federal e ao entendimento fixado no Tema 733 da repercussão geral.

O pedido foi julgado improcedente em primeira instância e o recurso de apelação foi desprovido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região, que alinhou-se à jurisprudência do STF firmada na ADC 84. Apresentado recurso extraordinário, o TRF-2 inadmitiu o apelo por entender que a decisão estava em conformidade com a jurisprudência do STF (Súmula 286/STF), ensejando a interposição do agravo que originou o ARE 1.527.985, de relatoria do Ministro Presidente Luís Roberto Barroso, julgado em 03/02/2025.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em definir se a revogação de um decreto que havia reduzido alíquotas — antes mesmo de produzir qualquer efeito prático — configura instituição ou majoração de tributo, apta a acionar as proteções constitucionais da anterioridade tributária.

Fundamentos constitucionais e legais citados:

• Art. 150, III, 'b' e 'c', da Constituição Federal (anterioridade de exercício e nonagesimal)
• Arts. 145 e 195, § 6º, da Constituição Federal (alegados pelo recorrente)
• Art. 6º da Lei nº 10.893/2004, com redação da Lei nº 14.301/2022 (alíquotas integrais do AFRMM)
• Art. 144 do Código Tributário Nacional (lei vigente na data do fato gerador)
• Art. 113 do ADCT e art. 14, I, da Lei Complementar nº 101/2000 (renúncia fiscal e impacto orçamentário)
• Art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 (honorários advocatícios)

Precedente central — ADC 84: O STF, no julgamento da ADC 84 (Rel. Min. Cristiano Zanin, Redator p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, j. em 09/05/2023), ao apreciar controvérsia análoga envolvendo as alíquotas do PIS e da COFINS sobre receitas financeiras — igualmente reduzidas pelo Decreto nº 11.322/2022 e restauradas pelo Decreto nº 11.374/2023 — firmou dois pilares fundamentais: (i) as alíquotas originais já eram conhecidas pelos contribuintes, de modo que não havia novidade gravosa; e (ii) o ato normativo que reduziu as alíquotas foi revogado no mesmo dia em que entrou em vigor, jamais tendo produzido efeitos jurídicos ou econômicos concretos. Concluiu-se, assim, que 'o contribuinte não adquiriu o direito de submeter-se a regime fiscal que jamais entrou em vigência', afastando qualquer violação aos princípios da segurança jurídica e da não surpresa.

Aplicação ao AFRMM: O Plenário entendeu que as razões de decidir da ADC 84 são integralmente transponíveis ao AFRMM, uma vez que a situação fática é idêntica: decreto de redução de alíquotas publicado em 30/12/2022 com vigência para 1º/1/2023, revogado nessa mesma data de início de vigência pelo Decreto nº 11.374/2023. A manutenção das alíquotas originais não equivale a aumento de tributo, mas à continuidade da carga tributária que os contribuintes já conheciam e suportavam.

Outros precedentes citados:

• ADI nº 2.666/DF (Rel. Min. Ellen Gracie)
• AI 392.574 AgR (Rel. Min. Joaquim Barbosa)
• RE 566.032/RS (Rel. Min. Gilmar Mendes)
• RE nº 1.462.835/SC-AgR (Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes)
• RE 1.512.227-AgR (Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli)
• ARE 1.517.942-ED (Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes)
• ARE 1.510.098-AgR (Rel. Min. Cristiano Zanin)
• ARE 1.499.144-AgR (Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário)

Não houve divergência relevante registrada no julgamento, que foi decidido por unanimidade, com reafirmação de jurisprudência dominante. Não há revisão de tese em relação a precedentes anteriores — ao contrário, o acórdão consolida e uniformiza o entendimento já pacificado.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

O AFRMM é uma contribuição cobrada sobre fretes de cargas transportadas por via aquaviária, utilizada para financiar o desenvolvimento da marinha mercante brasileira. Suas alíquotas são definidas em lei, mas o Poder Executivo tem competência para alterá-las por decreto.

O episódio que gerou o litígio foi peculiar: no último dia de 2022, o governo editou um decreto reduzindo pela metade as alíquotas do AFRMM, com efeitos a partir de 1º de janeiro de 2023. No entanto, nesse exato dia de início de vigência, outro decreto revogou o primeiro, restabelecendo as alíquotas originais. Na prática, a redução nunca chegou a vigorar — nasceu e morreu no mesmo instante.

Os contribuintes, que esperavam pagar menos, questionaram na Justiça se a volta às alíquotas cheias deveria respeitar a anterioridade tributária — regra constitucional que proíbe a cobrança de tributo majorado no mesmo ano da publicação do ato que o aumentou (anterioridade de exercício) ou antes de 90 dias da publicação (anterioridade nonagesimal). O argumento era de que a revogação do decreto de redução equivalia a um aumento de tributo.

O STF, por unanimidade, rejeitou esse raciocínio por duas razões principais:

1. Não houve majoração real: As alíquotas integrais já existiam e eram conhecidas pelos contribuintes há anos. O decreto de redução nunca produziu efeito concreto — foi revogado no mesmo dia em que entrou em vigor. Portanto, não havia uma alíquota reduzida 'em vigor' que pudesse ser aumentada.

2. Ausência de surpresa legítima: A anterioridade existe para proteger o contribuinte de mudanças inesperadas na carga tributária. Como as alíquotas originais nunca foram substituídas na prática, não há surpresa a ser protegida. O contribuinte não adquiriu direito a um regime fiscal que jamais chegou a viger.

O impacto prático da decisão é que todos os contribuintes que pagaram o AFRMM pelas alíquotas integrais a partir de janeiro de 2023 fizeram isso de forma correta e não têm direito à restituição com base na alegação de violação à anterioridade. A decisão, proferida em sede de repercussão geral (Tema 1368), vincula todos os processos em curso sobre o mesmo tema nos tribunais do país.