Tema 138

O caso concreto envolve o Estado de Minas Gerais (recorrente) e M.E.M.D. (recorrida), servidora pública estadual. Ao ingressar no serviço público estadual, a servidora requereu a averbação de tempo de serviço prestado anteriormente ao município, o que foi deferido, gerando o direito ao recebimento de quatro adicionais por quinquênio, com cômputo de 7.257 dias para todos os fins de direito.

Cerca de três anos depois, sem instauração de qualquer processo administrativo formal, o Estado cancelou unilateralmente os quatro quinquênios e determinou o desconto dos valores supostamente recebidos de forma indevida nos contracheques da servidora, alegando que o cômputo original havia sido equivocado, com base em instrução interna da Diretoria de Pessoal do Tribunal de Justiça de Minas Gerais.

A servidora ingressou com ação ordinária perante a Justiça estadual. A sentença julgou procedente o pedido para restabelecer os quinquênios e determinar a devolução dos valores descontados, decisão confirmada pela Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais. O Estado então interpôs Recurso Extraordinário (RE 594.296), com fundamento na alínea 'a' do permissivo constitucional, alegando violação aos arts. 5º, II; 25; 37, caput; 40, § 9º; e 201, § 9º, da Constituição Federal, sustentando que o cancelamento dos quinquênios estaria amparado no poder de autotutela da Administração, nos termos da Súmula 473 do STF, sem necessidade de abertura de procedimento prévio. A repercussão geral da matéria foi reconhecida pelo Plenário Virtual do STF. O relator foi o Ministro Dias Toffoli, e o julgamento ocorreu em 21 de setembro de 2011.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir se o exercício do poder de autotutela administrativa — que permite à Administração Pública anular seus próprios atos ilegais — pode ser realizado de forma unilateral e imediata quando o ato a ser desfeito já produziu efeitos concretos na esfera de direitos individuais, ou se, nessa hipótese, é exigível a instauração de processo administrativo com observância do contraditório e da ampla defesa.

O tribunal reconheceu um aparente conflito entre dois comandos normativos: de um lado, a Súmula 473 do STF (editada em 1969, sob a Constituição anterior), que autoriza a Administração a anular seus atos ilegais sem previsão expressa de processo prévio; de outro, o art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal de 1988, que assegura a todos os litigantes, em processo judicial ou administrativo, o contraditório e a ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes.

O relator, acompanhado unanimemente pelo Plenário, concluiu que a Súmula 473 deve ser interpretada à luz da Constituição de 1988, que elevou o direito ao contraditório e à ampla defesa à condição de garantia constitucional aplicável também aos processos administrativos. Desde a promulgação da Carta de 1988, qualquer ato da Administração que repercuta sobre a esfera de interesses do cidadão deve ser precedido de procedimento que assegure efetivo exercício dessas garantias.

Foram citados os seguintes dispositivos e precedentes: art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal de 1988; art. 53 da Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal); Súmula 346 e Súmula 473 do STF; RE 158.543/RS (Rel. Min. Marco Aurélio); MS 26.393/DF (Rel. Min. Cármen Lúcia); AI 710.085-AgR/SP (Rel. Min. Ricardo Lewandowski); MS 22.693/SP (voto do Min. Gilmar Mendes); MS 27.083/DF e MS 27.422-MC (Min. Celso de Mello); RTJ 183/371-372 e RTJ 156/1042.

A doutrina foi amplamente referenciada, com citações de Hely Lopes Meirelles, Celso Antônio Bandeira de Mello, Mônica Martins Toscano Simões, Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, e Ada Pellegrini Grinover, todos no sentido de que a autotutela administrativa não pode ser exercida sem observância das garantias constitucionais do devido processo legal.

O Ministro Luiz Fux enfatizou que a supressão de parcela salarial equivale à privação de propriedade, sendo imprescindível o devido processo legal. O Ministro Ayres Britto destacou que o processo administrativo prévio é especialmente exigível quando a situação jurídica ativa do administrado foi constituída mediante processo administrativo anterior. O Ministro Cezar Peluso (Presidente) pontuou que, em situações de urgência extrema que comprometam o interesse público, pode haver posposição do devido processo legal — mas assegurado posteriormente —, hipótese inaplicável ao caso concreto, pois o Estado poderia ter ressarcido eventuais valores por descontos legais sem necessidade de supressão abrupta.

A Ministra Cármen Lúcia, em voto-vista, propôs ainda a revisão da Súmula 473 para adaptá-la ao texto constitucional vigente, acrescentando ao enunciado a exigência de observância do 'devido processo legal administrativo' em todos os casos de anulação ou revogação de atos administrativos.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

Imagine que um servidor público recebe, durante anos, um adicional salarial concedido pela própria Administração. Um dia, sem qualquer aviso prévio e sem que o servidor pudesse se explicar, o Estado simplesmente corta o pagamento e ainda passa a descontar do salário os valores recebidos anteriormente, afirmando que o ato original foi um erro.

O STF decidiu, de forma unânime no Tema 138, que isso não pode acontecer assim. O simples fato de um ato administrativo ser ilegal não autoriza a Administração a desfazê-lo abruptamente, sem dar ao interessado a oportunidade de se defender. Se o ato já gerou efeitos concretos — como o pagamento de salários ou o cômputo de tempo de serviço —, a Administração precisa primeiro abrir um processo administrativo, notificar o servidor, e garantir que ele possa apresentar sua versão, contestar os fatos e produzir provas. Só depois de encerrado esse processo, com respeito ao contraditório e à ampla defesa, é que o Estado pode, eventualmente, anular o ato.

Essa regra decorre diretamente da Constituição Federal de 1988, que no art. 5º, inciso LV, garante a todos — tanto em processos judiciais quanto administrativos — o direito ao contraditório e à ampla defesa. A decisão representa uma releitura da chamada Súmula 473 do STF, editada em 1969 sob a constituição anterior, que permitia à Administração anular seus atos ilegais sem mencionar a necessidade de processo prévio. Com a nova ordem constitucional, essa prerrogativa passou a ter limites claros.

Para os servidores públicos e demais administrados, o impacto prático é significativo: a Administração não pode simplesmente 'cortar' benefícios ou exigir devoluções sem processo formal. Para o poder público, a decisão impõe um ônus procedimental: antes de desfazer qualquer ato que já tenha produzido efeitos, é preciso instaurar processo administrativo regular, garantindo ao interessado plena participação. O STF ressalvou que, em situações de urgência extrema, pode ser admitida a suspensão imediata dos efeitos do ato, desde que o processo administrativo seja instaurado logo em seguida, assegurando a defesa do interessado a posteriori.