Tema 1383

O RE 1.473.645, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso (Presidente), originou-se de recurso extraordinário interposto pelo Estado do Pará contra acórdão do Tribunal de Justiça daquele estado.

A empresa S.C. S/A era beneficiária de regime tributário especial de ICMS previsto no Decreto Estadual nº 4.725/2001, que fixava a alíquota do imposto incidente sobre operações internas com fumo e manufaturados em 16,6667%, valor inferior à alíquota padrão. Em 2013, o Decreto Estadual nº 668/2013 revogou esse benefício, fazendo com que as operações da empresa passassem a ser tributadas pela alíquota ordinária.

O Estado do Pará, sem observar nenhum período de transição, lavrou autos de infração fiscal (AINFs) cobrando o ICMS recolhido a menor nos meses de março e abril de 2013, período imediatamente posterior à revogação do benefício. A empresa impetrou mandado de segurança, obtendo sucesso no TJPA, que anulou os autos de infração por entender que a supressão do benefício — por implicar majoração indireta de alíquota — deveria respeitar a anterioridade tributária anual (art. 150, III, 'b' e 'c', da CF/1988).

No recurso extraordinário, o Estado do Pará alegou que o art. 150, III, 'b' e 'c', da Constituição Federal somente se aplicaria às hipóteses de criação ou majoração direta de tributo, não se estendendo à revogação de benefício fiscal, hipótese em que haveria apenas o retorno ao 'status quo ante'. O TJPA selecionou o processo como representativo de controvérsia, reconhecendo a necessidade de uniformização pelo STF diante da multiplicidade de casos similares.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em definir se o princípio da anterioridade tributária — nas modalidades anual (art. 150, III, 'b', CF) e nonagesimal (art. 150, III, 'c', CF, inserida pela EC nº 42/2003) — incide sobre atos normativos que reduzem ou suprimem benefícios e incentivos fiscais, resultando em aumento da carga tributária efetivamente suportada pelo contribuinte.

O STF, por unanimidade, reafirmou jurisprudência dominante e respondeu afirmativamente: a revogação ou a redução de benefício fiscal que provoque majoração indireta de tributo está sujeita às anterioridades tributárias, observadas as exceções e determinações constitucionais pertinentes a cada espécie tributária.

Os principais fundamentos foram:

1. INTERPRETAÇÃO FINALÍSTICA DO ART. 150, III, DA CF: O dispositivo constitucional garante ao contribuinte previsibilidade da relação fiscal e não especifica a forma pela qual o aumento de carga tributária deve ocorrer para atrair a incidência da anterioridade. O efeito econômico — aumento do encargo suportado pelo sujeito passivo — é o critério relevante, independentemente de o aumento ser direto (alteração de alíquota ou base de cálculo) ou indireto (supressão de benefício). O princípio representa concretização da segurança jurídica.

2. PRECEDENTES DO PLENÁRIO DO STF: O acórdão apoiou-se, primordialmente, no julgamento da ADI 2.325 MC (Rel. Min. Marco Aurélio, j. 23/09/2004), em que o Plenário determinou a observância da anterioridade à LC 102/2000, que havia limitado créditos de ICMS, configurando majoração indireta. Além disso, citou o RE 564.225 AgR-EDv-AgR-ED (Red. p/ Acórdão Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 13/10/2020), no qual foram sanadas obscuridades quanto à aplicação simultânea ou exclusiva das duas modalidades de anterioridade, firmando-se que a regra geral determina a aplicação de ambas, mas as exceções constitucionais expressas devem ser respeitadas para cada tributo.

3. MODULAÇÃO DAS ANTERIORIDADES CONFORME O TRIBUTO: O acórdão esclareceu que nem sempre ambas as anterioridades incidem conjuntamente. A Constituição prevê casos em que apenas a anterioridade anual se aplica (ex.: imposto de renda; fixação de bases de cálculo do IPVA e do IPTU); casos em que somente a anterioridade nonagesimal incide (ex.: IPI, ICMS sobre combustíveis monofásico, CIDE sobre combustíveis, contribuições sociais da seguridade social — art. 195, § 6º, CF); e casos em que nenhuma das anterioridades se aplica (ex.: imposto de importação, imposto de exportação, IOF, imposto extraordinário de guerra, empréstimo compulsório em razão de guerra ou calamidade). Essa lógica deve ser replicada nas hipóteses de majoração indireta por redução ou supressão de benefício fiscal.

4. DISPOSITIVOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS CITADOS: Art. 150, III, 'b' e 'c'; art. 150, § 1º; art. 155, § 4º, IV, 'c'; art. 177, § 4º, I, 'b'; art. 195, § 6º, todos da CF/1988; EC nº 42/2003; art. 178 do CTN; Súmula nº 615/STF (mencionada pelo Estado recorrente e refutada pelo acórdão).

5. RESSALVA DO MINISTRO FLÁVIO DINO: Em manifestação individual, o Ministro Flávio Dino acompanhou a tese, mas sugeriu acréscimo para excluir da proteção da anterioridade a hipótese em que a majoração indireta decorra de nulidade do benefício concedido mediante má-fé do contribuinte perante a Administração Tributária (ex.: conluio com agentes públicos, apresentação de informações falsas). A ressalva, contudo, não foi incorporada à tese fixada pelo Plenário, que foi aprovada nos termos propostos pelo Relator.

6. MULTIPLICIDADE DE PRECEDENTES TURMAS: Foram ainda citados inúmeros julgados de ambas as Turmas do STF no mesmo sentido, demonstrando a solidez e uniformidade da jurisprudência reafirmada.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

Quando o governo — seja federal, estadual ou municipal — concede um benefício fiscal a empresas ou pessoas (como uma alíquota reduzida, isenção parcial ou crédito especial), o contribuinte passa a organizar suas atividades econômicas contando com aquela vantagem. Se o poder público decide revogar ou reduzir esse benefício, o resultado prático é o mesmo de um aumento de imposto: o contribuinte passa a pagar mais.

A questão debatida no Tema 1383 do STF era: quando o Estado revoga um benefício fiscal, precisa respeitar o mesmo prazo de aviso prévio (anterioridade) exigido para a criação ou aumento direto de tributos? O Estado do Pará dizia que não, pois tecnicamente não estava 'criando' nem 'aumentando' nenhum imposto — apenas retirando uma vantagem que havia concedido antes.

O STF, por unanimidade, rejeitou esse argumento e confirmou que sim: a revogação ou redução de benefício fiscal que torna o tributo mais pesado equivale a uma majoração indireta e, por isso, deve obedecer às regras de anterioridade tributária. Isso significa que:

• ANTERIORIDADE ANUAL: a nova regra (mais onerosa) só pode produzir efeitos a partir do primeiro dia do ano seguinte àquele em que foi publicada.
• ANTERIORIDADE NONAGESIMAL (ou 'noventena'): a nova regra só pode produzir efeitos após 90 dias de sua publicação.

Em regra, as duas anterioridades se aplicam conjuntamente. Mas o STF alertou que há exceções previstas na própria Constituição: para alguns tributos, apenas uma das anterioridades se aplica; para outros (como o imposto de importação e o IOF), nenhuma delas incide. Essa mesma lógica vale para a revogação de benefícios — tudo depende de qual tributo está em jogo.

O impacto prático é significativo: os contribuintes que possuem benefícios fiscais têm garantia constitucional de que, se o benefício for retirado, terão ao menos um período de transição (seja o restante do ano mais o ano seguinte, seja 90 dias) para se adaptar ao aumento da carga tributária. Já para os governos, a decisão impede que supressões de benefícios surpreendam empresas e cidadãos sem aviso prévio adequado, forçando o planejamento das mudanças fiscais com antecedência.

No caso concreto, o Estado do Pará revogou um benefício de ICMS em 2013 e, imediatamente, cobrou o imposto como se o benefício nunca tivesse existido. O STF manteve a decisão do TJPA que anulou os autos de infração, pois a empresa estava protegida pela anterioridade durante o período de transição.