Tema 1428

O processo paradigma do Tema 1428 é o ARE 1.553.607, oriundo do Rio Grande do Sul, relatado pelo Ministro Presidente Luís Roberto Barroso, julgado em 19/09/2025.

O caso concreto envolve o Município de O. (Município de Osório) e os recorridos Espólio de A.S.R. e B.A. S.A. O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul extinguiu execução fiscal ajuizada pelo Município para cobrança de crédito de IPTU, por ausência de interesse de agir, com fundamento no Tema 1.184/RG do STF e na Resolução CNJ nº 547/2024. O juízo de primeiro grau havia intimado o Município para comprovar a adoção de providências extrajudiciais exigidas pela Resolução — especificamente prévia tentativa de conciliação ou solução administrativa (art. 2º) e protesto do título (art. 3º) —, mas o ente municipal não demonstrou o cumprimento dessas exigências.

O Município recorreu ao STF argumentando que: (i) a execução envolvia débito garantido por imóvel, dispensando o protesto; (ii) a concessão de benefícios fiscais em exercícios anteriores equivaleria à tentativa de conciliação; e (iii) a aplicação dos parâmetros da Resolução CNJ nº 547/2024 violaria o princípio da separação dos poderes e a competência tributária municipal, pois a Lei Municipal nº 4.868/2011 já definia critério próprio de dispensa de cobrança judicial (débitos inferiores a um salário mínimo), sendo descabida a imposição de parâmetros externos. O recurso extraordinário teve seguimento parcialmente negado na origem, o que motivou o agravo (ARE) levado ao STF.

O STF reconheceu repercussão geral da questão constitucional, classificando-a como reafirmação de jurisprudência dominante, diante da identificação de ao menos 101 recursos extraordinários sobre a mesma controvérsia.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consiste em determinar se a utilização dos parâmetros fixados pelo CNJ na Resolução nº 547/2024 para aferição do interesse de agir em execuções fiscais — inclusive para extinção dessas ações — viola o princípio da separação dos poderes e a competência tributária dos entes federativos, especialmente quando o ente local possui lei própria fixando critérios diferentes para o ajuizamento da cobrança judicial.

O STF respondeu negativamente, reafirmando sua jurisprudência dominante a partir dos seguintes fundamentos:

1. Precedente do Tema 109/RG (RE 591.033, Rel. Min. E.G., j. 17.11.2010): o STF havia assentado que compete exclusivamente ao ente titular da competência tributária legislar sobre os aspectos de sua norma tributária, sendo vedada a imposição de lei de ente diverso para aferição do interesse de agir no ajuizamento da execução fiscal. Esse entendimento foi preservado: a Resolução CNJ nº 547/2024 não é 'lei de ente diverso', mas ato normativo de gestão judiciária.

2. Precedente do Tema 1.184/RG (RE 1.355.208, Rel. Min. C.L., j. 02.04.2025): o STF legitimou a extinção de execuções fiscais por falta de interesse de agir com fundamento no princípio constitucional da eficiência (CF/1988, art. 37, caput), exigindo providências prévias ao ajuizamento: (a) tentativa de conciliação ou solução administrativa e (b) protesto do título, salvo comprovação de inadequação. O Tema 1.184/RG também preservou a autonomia tributária dos entes ao vedar a imposição de parâmetros de ente diverso, mas sem chancelar o acesso irrestrito à cobrança judicial.

3. Competência constitucional do CNJ (CF/1988, art. 103-B, § 4º, I): a jurisprudência do STF — citando ADI 3.367, ADC 12, ADI 6.324 (j. 22.08.2023) e ADI 4.938 (Rel. Min. C.L., j. 26.04.2018) — reconhece ao CNJ ampla competência para regulamentar questões afetas ao aprimoramento da gestão do Poder Judiciário e controlar a atuação administrativa dos tribunais, sendo tal competência fundamento constitucional suficiente para a edição da Resolução nº 547/2024.

4. Distinção entre competência tributária e gestão judiciária: o STF diferenciou o exercício da competência do ente federativo para fixar o valor mínimo de ajuizamento (aferido no recebimento da inicial) dos parâmetros de eficiência aplicáveis durante a tramitação do processo (após um ano sem movimentação útil). A Resolução CNJ nº 547/2024, ao fixar o valor de R$ 10.000,00 como parâmetro para extinção de execuções paradas há mais de um ano, não interfere na competência tributária municipal, mas regula a gestão eficiente do acervo judicial.

5. Inafastabilidade da jurisdição vs. condições da ação (CF/1988, art. 5º, XXXV): reiterou-se que a extinção por ausência de interesse de agir não viola o direito de acesso ao Judiciário, pois as condições da ação incidem sobre o regular exercício do direito de ação, e não sobre o seu cabimento em abstrato.

6. Natureza infraconstitucional da controvérsia sobre o cumprimento das exigências da Resolução: o STF limitou o conhecimento do recurso extraordinário à questão constitucional (legitimidade da Resolução CNJ), declarando infraconstitucional e fática a discussão sobre se, no caso concreto, as exigências da Resolução foram ou não atendidas — o que demandaria reinterpretação de norma infraconstitucional e reexame de fatos, vedados pela Súmula 279/STF.

A decisão foi tomada por maioria, com o voto vencido do Ministro Dias Toffoli.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

O STF, no Tema 1428, decidiu que as regras estabelecidas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) na Resolução nº 547/2024 são válidas e devem ser obedecidas por todos os tribunais do país quando tratam de execuções fiscais — ações judiciais movidas pelo governo para cobrar dívidas tributárias.

O que muda na prática para municípios, estados e União: antes de ajuizar uma execução fiscal, o ente público é obrigado a tentar a conciliação ou outra solução administrativa e a protestar o título de dívida. Se não cumprir esses requisitos e não justificar por que eles são inadequados, o juiz pode extinguir o processo por falta de interesse de agir — ou seja, por ausência de necessidade real de recorrer ao Judiciário.

Além disso, execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 que estejam paradas há mais de um ano, sem que o devedor tenha sido citado ou sem que bens penhoráveis tenham sido encontrados, também podem ser extintas.

O argumento dos municípios de que suas próprias leis locais estabeleceriam critérios diferentes foi afastado: o STF deixou claro que a Resolução do CNJ não invade a competência tributária local (que define quais tributos existem e quais os valores mínimos para ajuizar), pois ela cuida de outra coisa — da eficiência do sistema judicial. A ideia é que não faz sentido o Judiciário continuar carregando milhões de processos que não resultam em recuperação efetiva de crédito e congestionam a Justiça.

Para os contribuintes e devedores, a decisão pode ser favorável: dívidas de baixo valor que o governo não consegue cobrar efetivamente não precisam tramitar indefinidamente na Justiça. Para o poder público, o recado é claro: é preciso adotar estratégias extrajudiciais de cobrança antes de recorrer ao Judiciário. Já se contabiliza que mais de 13 milhões de execuções fiscais foram extintas desde 2023 em decorrência dessas regras.

Importante: a discussão sobre se, em cada caso concreto, o ente público cumpriu ou não as exigências da Resolução CNJ nº 547/2024 é considerada matéria de fato e de lei infraconstitucional — ou seja, não pode ser rediscutida no STF por recurso extraordinário. Essa análise cabe aos tribunais de origem.