Tema 2

O caso teve origem em recursos extraordinários interpostos pela União (Fazenda Nacional) contra acórdãos do Tribunal Regional Federal da 4ª Região que, no julgamento de apelações cíveis, haviam declarado a inconstitucionalidade dos artigos 45 e 46 da Lei 8.212/91 e do parágrafo único do artigo 5º do Decreto-Lei 1.569/77, reconhecendo a prescrição dos créditos tributários em execuções fiscais.

O recurso extraordinário paradigma é o RE 560.626-1/RS, tendo como relator o Ministro Gilmar Mendes. A recorrente era a União e a recorrida a empresa REDG - Consultoria Tributária Sociedade Civil Ltda.

Os dispositivos questionados tinham os seguintes conteúdos: os artigos 45 e 46 da Lei 8.212/91 fixavam em 10 anos os prazos de decadência e prescrição das contribuições para a Seguridade Social, enquanto o parágrafo único do artigo 5º do Decreto-Lei 1.569/77 previa a suspensão da prescrição dos créditos tributários de pequeno valor cujas execuções fiscais fossem arquivadas por inexequibilidade.

A Corte Especial do TRF da 4ª Região havia julgado incidentes de arguição de inconstitucionalidade, concluindo que tais dispositivos invadiam matéria reservada à lei complementar, tanto sob a Constituição de 1967/69 (art. 18, §1º) quanto sob a Constituição de 1988 (art. 146, III, 'b').

A Fazenda Nacional recorreu sustentando que os dispositivos não configurariam normas gerais de direito tributário, mas normas específicas não sujeitas à lei complementar, invocando também o princípio da economicidade para justificar a suspensão da prescrição nos casos de créditos de pequeno valor e a presunção de constitucionalidade dos artigos 45 e 46. Argumentou ainda que as contribuições previdenciárias teriam regime próprio no artigo 195 da Constituição, excluindo-as da exigência do art. 146, III, 'b'.

O Plenário do STF reconheceu a repercussão geral da questão constitucional nas sessões de setembro de 2007, e o julgamento de mérito ocorreu nas sessões de 11 e 12 de junho de 2008.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em determinar se normas relativas à prescrição e decadência tributárias, incluindo a fixação de prazos e a criação de hipóteses de suspensão, estão reservadas à lei complementar por força da Constituição Federal, tanto sob a ordem constitucional pretérita (art. 18, §1º, da CF/67-69) quanto sob a atual (art. 146, III, 'b', da CF/88).

O STF firmou entendimento unânime de que prescrição e decadência tributárias constituem normas gerais de direito tributário, cuja disciplina é reservada à lei complementar. Os principais fundamentos foram:

1. O artigo 146, III, 'b', da CF/88 expressamente inclui prescrição e decadência entre as matérias que exigem lei complementar, e o artigo 18, §1º, da CF/67-69 já reservava normas gerais de direito tributário a essa espécie normativa.

2. O Código Tributário Nacional (Lei 5.172/66), promulgado como lei ordinária sob a CF/46, foi recepcionado como lei complementar pelas Constituições subsequentes, disciplinando prescrição e decadência em seus artigos 150, §4º, 173 e 174, com prazos quinquenais.

3. O núcleo das normas sobre extinção temporal do crédito tributário reside nos prazos e nos fatores que interferem na sua fluência. Retirar do âmbito da lei complementar a definição de prazos e das hipóteses de suspensão e interrupção seria subtrair a própria efetividade da reserva constitucional.

4. As contribuições sociais, inclusive as previdenciárias, têm natureza tributária (precedentes: RE 138.284/CE e RE 146.733/SP) e se submetem ao regime jurídico-tributário, por força do artigo 149 da CF/88, que determina a observância do art. 146, III. O art. 195 não exclui as contribuições previdenciárias do regime geral, sendo complementar e não excludente.

5. Permitir regulação distinta pelos diversos entes federativos sobre prescrição e decadência implicaria prejuízo à vedação de tratamento desigual entre contribuintes em situação equivalente e à segurança jurídica.

6. A suspensão indefinida da prescrição prevista no Decreto-Lei 1.569/77 poderia conduzir à imprescritibilidade do crédito tributário, situação que somente a Constituição poderia estabelecer.

7. Normas sobre prescrição e decadência são de direito substantivo, não processual, pois afetam o próprio direito material.

Foram citados precedentes do próprio STF (RE 138.284/CE, RE 146.733/SP, RE 396.266/SC, RE 106.217/SP, RE 407.190, ADI 1.917-5/DF) e do STJ (AI no REsp 616.348/MG). A doutrina invocada incluiu Misabel Derzi, Ricardo Lobo Torres, Geraldo Ataliba, Sacha Calmon Navarro Coelho e Konrad Hesse.

O Tribunal rejeitou os argumentos da Fazenda Nacional de que: (a) apenas diretrizes gerais seriam reservadas à lei complementar, não prazos específicos; (b) as contribuições previdenciárias teriam regime exclusivo no art. 195; (c) normas sobre interrupção e suspensão da prescrição teriam natureza processual; e (d) o princípio da economicidade justificaria a suspensão indefinida da prescrição para créditos de pequeno valor.

Houve modulação de efeitos. Na sessão de 12/06/2008, o Tribunal, por maioria (vencido o Ministro Marco Aurélio), deliberou aplicar efeitos ex nunc à decisão. A modulação estabeleceu que são legítimos os recolhimentos efetuados nos prazos previstos nos artigos 45 e 46 da Lei 8.212/91 e não impugnados antes da data de conclusão do julgamento (11/06/2008). A modulação aplica-se tão somente em relação a eventuais repetições de indébito ajuizadas após aquela data, não abrangendo os questionamentos e processos já em curso. Em termos práticos, o Fisco ficou impedido de exigir contribuições fora dos prazos do CTN, mas os valores já recolhidos sob os prazos declarados inconstitucionais não seriam devolvidos, salvo se a ação de repetição de indébito já tivesse sido ajuizada antes da conclusão do julgamento.

O Supremo Tribunal Federal decidiu que somente uma lei complementar (tipo de lei que exige maioria absoluta do Congresso Nacional para aprovação) pode estabelecer regras sobre prescrição e decadência de tributos. Prescrição é o prazo que o governo tem para cobrar judicialmente um tributo já lançado; decadência é o prazo que o governo tem para constituir (formalizar) o crédito tributário.

Na prática, a decisão teve dois efeitos principais:

1. Os artigos 45 e 46 da Lei 8.212/91, que davam ao INSS (Seguridade Social) 10 anos para constituir e cobrar contribuições previdenciárias, foram declarados inconstitucionais. Como essas regras foram criadas por lei ordinária (e não por lei complementar), violaram a Constituição. Com isso, passaram a valer os prazos de 5 anos previstos no Código Tributário Nacional, que tem status de lei complementar.

2. O parágrafo único do artigo 5º do Decreto-Lei 1.569/77, que suspendia a prescrição de créditos tributários de pequeno valor enquanto as execuções fiscais estivessem arquivadas, também foi declarado inconstitucional, pois criou hipótese de suspensão da prescrição por meio de instrumento normativo inferior à lei complementar, podendo levar à situação em que o crédito tributário nunca prescreveria.

Para os contribuintes, a decisão significou que o governo federal não poderia mais usar prazos maiores que 5 anos para constituir ou cobrar contribuições previdenciárias, nem manter créditos de pequeno valor indefinidamente sem que a prescrição corresse.

Contudo, o Tribunal aplicou uma modulação de efeitos para evitar instabilidade: quem já havia pago contribuições dentro dos prazos de 10 anos (previstos na lei declarada inconstitucional) e não havia questionado judicialmente esses pagamentos antes de 11 de junho de 2008 não teria direito à devolução dos valores. Apenas os contribuintes que já tinham ações judiciais em curso naquela data ou que haviam impugnado os valores anteriormente poderiam pleitear a restituição.