Tema 27

O caso concreto que originou o Tema 27 é o Recurso Extraordinário 567.985, oriundo do Estado do Mato Grosso, com relatoria do Min. Marco Aurélio e redação do acórdão pelo Min. Gilmar Mendes, julgado pelo Plenário do STF em 18/04/2013.

A parte recorrida, identificada como A.M.O.S., buscou o reconhecimento do seu direito ao Benefício de Prestação Continuada (BPC), previsto no art. 203, V, da Constituição Federal, o qual garante um salário mínimo mensal a idosos e pessoas com deficiência que comprovem não possuir meios de prover a própria subsistência ou tê-la provida pela família.

A Turma Recursal da Seção Judiciária do Estado do Mato Grosso negou provimento ao recurso do INSS, mantendo a concessão do benefício à recorrida. A turma entendeu que o critério de 1/4 do salário mínimo per capita previsto no art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993 (LOAS) não é absoluto, podendo o Judiciário verificar o estado de miserabilidade por outros meios, à luz do princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF). A decisão de origem se amparou, ainda, na renda familiar per capita da recorrida: a família era composta pela própria, seu esposo e um filho com deficiência, com renda proveniente de aposentadoria do cônjuge no valor de R$ 400,00 à época, resultando em renda de aproximadamente R$ 133,00 por pessoa, valor apenas R$ 17,00 acima do limite legal então vigente de R$ 116,00 (1/4 do salário mínimo de R$ 350,00 em 2006).

O INSS interpôs Recurso Extraordinário ao STF, alegando violação aos arts. 203, V, e 195, § 5º, da Constituição Federal. O instituto sustentava que a Turma Recursal não poderia afastar o critério objetivo da LOAS, uma vez que o STF havia declarado sua constitucionalidade na ADI 1.232/DF. Argumentava que a norma constitucional do art. 203, V, possui eficácia limitada, dependendo de integração legislativa, razão pela qual o juiz não poderia alargar o âmbito de incidência da lei.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) do Tema 27 reside na definição sobre se o critério de renda familiar per capita inferior a 1/4 do salário mínimo, previsto no art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993 (LOAS), constitui requisito absoluto e único para a concessão do BPC, ou se o juiz pode, diante das circunstâncias concretas, aferir o estado de miserabilidade por outros meios.

O ponto de partida do debate foi a ADI 1.232/DF, na qual o STF havia declarado, em 1998, a constitucionalidade do referido dispositivo por maioria, seguindo o voto do Min. Nelson Jobim, que entendia competir à lei fixar os meios de comprovação da miserabilidade. O Min. Ilmar Galvão (relator vencido) e o Min. Sepúlveda Pertence sustentavam que o dispositivo instituía apenas uma presunção absoluta de miserabilidade para a hipótese de renda inferior a 1/4 do salário mínimo, sem excluir a comprovação por outros meios, e que a omissão de outras hipóteses configuraria inconstitucionalidade por omissão.

No julgamento do RE 567.985, em 2013, o Plenário reconheceu que houve um 'processo de inconstitucionalização' do art. 20, § 3º, da LOAS, fundamentado em dois eixos:

1. Mudanças fáticas e jurídicas supervenientes: Foram editadas diversas leis que adotaram critérios mais elásticos (meio salário mínimo) para concessão de outros benefícios assistenciais, como a Lei 10.836/2004 (Bolsa Família), a Lei 10.689/2003 (Programa Nacional de Acesso à Alimentação) e a Lei 9.533/1997 (renda mínima municipal). Esse conjunto normativo demonstrou que o legislador, ele próprio, passou a considerar insuficiente o parâmetro de 1/4 do salário mínimo para fins de proteção social.

2. Insuficiência da proteção constitucional: O critério único de renda revelou-se incapaz de abarcar todas as situações de efetiva miserabilidade, violando o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF), o princípio da solidariedade social (art. 3º, I, CF), a diretriz de erradicação da pobreza (art. 3º, III, CF) e o direito à assistência aos desamparados (art. 6º, CF). A doutrina do 'mínimo existencial' e a 'proibição da proteção deficitária' foram expressamente invocadas como parâmetros de controle de constitucionalidade.

Também foi debatida e declarada a inconstitucionalidade incidenter tantum do parágrafo único do art. 34 do Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003), que excluía apenas o benefício da LOAS recebido por membro da família do cômputo da renda per capita, e não outros benefícios previdenciários de igual valor, criando discriminação ofensiva ao princípio da isonomia (art. 5º, caput, CF).

A decisão final, por maioria, foi de declarar incidentalmente a inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/93, e também do parágrafo único do art. 34 da Lei 10.741/03. Negar provimento ao recurso do INSS. Foram vencidos parcialmente o Min. Marco Aurélio (que apenas negava provimento sem declarar a inconstitucionalidade) e os Ministros Teori Zavascki e Ricardo Lewandowski (que davam provimento ao recurso). A proposta de modulação temporal dos efeitos até 31/12/2015 não foi aprovada por não ter atingido o quórum de 2/3 exigido.

A proposta de modulação de efeitos foi debatida extensamente no julgamento. Os Ministros Gilmar Mendes, Rosa Weber, Luiz Fux, Cármen Lúcia e Celso de Mello votaram pela manutenção da vigência da norma declarada inconstitucional até 31 de dezembro de 2015, para que o Congresso Nacional pudesse editar nova legislação adequada. Os Ministros Teori Zavascki, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa (Presidente) votaram contra a modulação, e o Relator, Min. Marco Aurélio, absteve-se de votar sobre esse ponto por não ter integrado a corrente que declarou a inconstitucionalidade. O Ministro Dias Toffoli estava impedido. Como resultado, não foi atingido o quórum mínimo de 2/3 (sete votos) necessário para a modulação. Portanto, a declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade produziu efeitos imediatos, sem fixação de prazo para o legislador, e os juízes passaram a poder aferir concretamente o estado de miserabilidade dos requerentes por meios outros além do critério de renda.

Antes desse julgamento, a lei dizia que só poderia receber o Benefício de Prestação Continuada (BPC) — um pagamento mensal de um salário mínimo — a pessoa idosa ou com deficiência cuja família tivesse renda por pessoa abaixo de 1/4 do salário mínimo. Esse era o único critério aceito pelo INSS e, em princípio, pelo STF (ADI 1.232, de 1998).

O problema é que esse critério, com o passar dos anos, ficou descolado da realidade. Imagine uma família em que uma pessoa recebe exatamente R$ 17,00 a mais do que o limite legal: pela lei antiga, ela não teria direito ao benefício, mesmo vivendo em situação de extrema dificuldade. O próprio governo, ao longo dos anos, criou outros programas sociais usando critérios de renda mais generosos (meio salário mínimo por pessoa), o que tornava a regra da LOAS cada vez mais incongruente dentro do sistema de proteção social como um todo.

Em 2013, o STF concluiu que essa rigidez da lei gerou um processo de 'inconstitucionalização': aquilo que um dia foi constitucional passou a ser incompatível com a Constituição ao longo do tempo, diante das mudanças na legislação e na realidade social. O tribunal entendeu que exigir apenas o critério de renda como prova de miserabilidade ofende princípios constitucionais como a dignidade da pessoa humana, a solidariedade social e a proteção dos vulneráveis.

A decisão não anulou a norma imediatamente (o que deixaria os beneficiários sem nenhuma referência legal), mas declarou sua inconstitucionalidade sem derrubá-la, autorizando que juízes e juízas, ao analisar cada caso, possam usar outros elementos de prova — como laudos socioeconômicos, despesas com medicamentos, composição familiar e outras circunstâncias concretas — para verificar se a pessoa realmente vive em situação de miserabilidade.

O impacto prático é significativo: idosos e pessoas com deficiência que superem ligeiramente o limite de renda legal podem, com auxílio de provas adequadas, demonstrar ao Judiciário que de fato necessitam do benefício. Por outro lado, o INSS não pode simplesmente negar o benefício apenas porque a renda per capita familiar está acima de 1/4 do salário mínimo, sendo obrigado a considerar o conjunto das circunstâncias do requerente. O STF também declarou inconstitucional uma regra do Estatuto do Idoso que tratava de forma desigual idosos em situações economicamente equivalentes, conforme a origem do benefício recebido por outro membro da família.