Tema 29

O caso concreto teve origem no Município de Garibaldi, no Rio Grande do Sul. A Câmara de Vereadores local aprovou a Lei nº 2.040/1990, que vedava a contratação, pelo Poder Executivo municipal, de parentes de primeiro e segundo graus do Prefeito e do Vice-Prefeito para ocupar cargos comissionados ou qualquer função no quadro de servidores.

O Prefeito do Município (recorrido, identificado como G.C.) questionou a validade da norma perante o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, que, em ação direta de inconstitucionalidade estadual, declarou a lei formalmente inconstitucional. O fundamento do TJRS foi o de que a matéria — por dizer respeito ao regime jurídico de servidores e ao provimento de cargos no Executivo — seria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, conforme o modelo nacional obrigatório para Estados e Municípios (art. 61, § 1º, II, 'c', da CF, aplicado por simetria).

Contra esse acórdão, o Procurador-Geral do Estado do Rio Grande do Sul interpôs Recurso Extraordinário (RE 570.392/RS) em defesa da norma municipal, sustentando que a vedação ao nepotismo não versa sobre regime jurídico de servidores, mas sim sobre princípios de moralidade e impessoalidade administrativa. A Ministra Relatora C.L. conduziu o julgamento no Plenário do STF, em 11 de dezembro de 2014, com repercussão geral previamente reconhecida.

A questão jurídica central (ratio decidendi) foi definir se leis que proíbem o nepotismo na Administração Pública têm natureza de norma sobre 'regime jurídico de servidores e provimento de cargos' — cuja iniciativa legislativa seria privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, 'c', da Constituição Federal) — ou se constituem concretização dos princípios da moralidade e da impessoalidade do art. 37, caput, da CF, podendo ser propostas por qualquer legitimado.

O STF, por maioria (vencido o Min. Marco Aurélio), entendeu que leis antinepotismo não se enquadram na reserva de iniciativa do Executivo porque: (i) não regulam propriamente o regime jurídico dos servidores ou a estrutura organizacional do Executivo, mas impõem parâmetros éticos e morais à Administração Pública como um todo; (ii) os princípios da moralidade e da impessoalidade inscritos no art. 37, caput, da CF têm aplicabilidade imediata, independentemente de lei, conforme assentado no RE 579.951/RN (paradigma da Súmula Vinculante nº 13); (iii) se os princípios constitucionais nem sequer precisam de lei para serem observados, não há como sustentar reserva de iniciativa ao Executivo para norma que apenas lhes confere eficácia específica.

Dispositivos constitucionais centrais: art. 37, caput (princípios da moralidade, impessoalidade, legalidade e publicidade); art. 61, § 1º, II, 'c' (iniciativa privativa do Executivo em matéria de regime jurídico de servidores); art. 103, § 3º (papel do AGU como curador da presunção de constitucionalidade); art. 125, § 2º, da CF (controle normativo estadual).

Precedentes relevantes citados: RE 183.952/RS (Min. N.S., 2ª Turma, 2002 — afastou vício formal em lei antiepotismo municipal); ADI 1.521/RS (mérito julgado em 19.6.2013, Rel. Min. R.L. — vedação ao nepotismo visa isonomia, impessoalidade e moralidade); RE 579.951/RN (Plenário, 2008 — a vedação ao nepotismo decorre diretamente do art. 37, caput, da CF, sem necessidade de lei formal); Súmula Vinculante nº 13 (nomeação de cônjuge, companheiro ou parente até o terceiro grau para cargos em comissão viola a Constituição); REs 308.340 e 372.911 (decisões monocráticas no mesmo sentido).

A divergência do Min. Marco Aurélio assentou-se na tese de que a lei municipal dispunha sobre relação jurídica entre o Executivo e seus prestadores de serviço, matéria que, segundo ele, está coberta pela reserva de iniciativa, tendo endossado o entendimento do TJRS. O Min. Luiz Fux, embora acompanhando a maioria, registrou em obiter dictum que a lei municipal era materialmente mais restrita do que a Súmula Vinculante nº 13, por alcançar apenas parentes até o segundo grau, enquanto a Súmula abrange até o terceiro grau.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Em termos simples, o STF decidiu que a Câmara de Vereadores pode aprovar leis proibindo o prefeito de nomear parentes para cargos de confiança (cargos comissionados), sem que isso seja inconstitucional por 'vício de iniciativa'.

Antes dessa decisão, havia um argumento recorrente nos tribunais estaduais de que somente o próprio prefeito poderia propor leis sobre pessoal e cargos do Executivo municipal — e que, portanto, uma lei aprovada pelos vereadores com esse conteúdo seria inválida por ter partido de quem não teria competência para tanto.

O STF rejeitou esse raciocínio. O fundamento central é que leis antiepotismo não são leis sobre 'regime jurídico de servidores' (categoria que, de fato, é de iniciativa exclusiva do Executivo). São, na verdade, leis que concretizam os princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, que obrigam toda a Administração Pública. Esses princípios estão no art. 37 da Constituição Federal e valem independentemente de lei — ou seja, mesmo sem lei alguma, o nepotismo já é proibido pela Constituição (conforme a Súmula Vinculante nº 13 do próprio STF). Logo, se nem lei é necessária para proibir o nepotismo, não faz sentido exigir que apenas o prefeito possa propor essa lei.

O impacto prático é relevante: municípios em todo o Brasil que tinham leis antiepotismo aprovadas pelas câmaras municipais — e que estavam sendo questionadas por vício formal — ganharam respaldo para mantê-las. Além disso, o julgamento sinaliza que o combate ao nepotismo é uma obrigação constitucional que transcende a separação de poderes no sentido de que todos os poderes têm legitimidade para agir em prol dela.

Um ponto de atenção: a lei municipal de Garibaldi-RS proibia a contratação de parentes até o segundo grau, enquanto a Súmula Vinculante nº 13 alcança parentes até o terceiro grau (incluindo tios e sobrinhos). Isso significa que, embora a lei municipal seja constitucionalmente válida, ela é menos abrangente do que a proibição constitucional já existente — o que foi destacado pelo Min. Luiz Fux como um ponto de atenção, sem, contudo, comprometer a validade da norma.