Tema 348

Trata-se do Recurso Extraordinário 607.940/DF, relatado inicialmente pelo Min. Teori Zavascki, interposto pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios contra acórdão do Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que julgou improcedente ação direta de inconstitucionalidade proposta contra a Lei Complementar Distrital nº 710/2005. Essa lei disciplinou os chamados Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas, prevendo regras para ocupação e parcelamento do solo urbano, inclusive disciplina interna dos empreendimentos, requisitos urbanísticos, infraestrutura, cercamento e licenciamento. O recorrente sustentou que a norma teria afastado a centralidade do plano diretor e violado os arts. 182, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal, além de dispositivos da Lei Orgânica do Distrito Federal. O caso foi levado ao STF como tema de repercussão geral sobre a função do plano diretor na política de desenvolvimento e expansão urbana.

O STF partiu da leitura sistemática dos arts. 182, caput e §§ 1º e 2º, e 30, VIII, da Constituição Federal, em conjunto com a disciplina do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), especialmente os arts. 4º, 39, 40, 41 e 42. A Corte reconheceu que o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e que a propriedade urbana deve atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade nele expressas. Contudo, concluiu que isso não esgota toda a competência normativa urbanística dos municípios e do Distrito Federal. O voto condutor destacou que a Constituição também atribui aos entes locais competência para promover o adequado ordenamento territorial e que o Estatuto da Cidade prevê, ao lado do plano diretor, outros instrumentos de planejamento municipal, como a disciplina do parcelamento, uso e ocupação do solo e os planos, programas e projetos setoriais. A ratio decidendi foi a de que leis urbanísticas específicas podem existir fora do plano diretor, desde que não o contrariem e sejam materialmente compatíveis com suas diretrizes gerais. Nos debates, houve preocupação com a possibilidade de leis pontuais esvaziarem o plano diretor; por isso, a tese foi ajustada para enfatizar a compatibilidade com as diretrizes fixadas no plano diretor. Não houve revisão de tese posterior; o entendimento vigente é o fixado em 29/10/2015.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento.

Em termos práticos, o STF disse que o plano diretor continua sendo a base do planejamento urbano, mas ele não precisa conter sozinho todas as regras sobre a cidade. Municípios maiores e o Distrito Federal podem aprovar leis específicas para temas urbanísticos concretos, como certos tipos de parcelamento ou projetos de ocupação do solo, desde que essas leis respeitem o que o plano diretor já definiu para o desenvolvimento da cidade. Isso significa que o poder local tem alguma flexibilidade para tratar de situações particulares, mas não pode usar leis avulsas para desfigurar o planejamento urbano geral. Se uma norma específica contrariar as diretrizes do plano diretor, ela pode ser invalidada. A decisão também reforça que o controle judicial deve verificar se a lei pontual apenas complementa o planejamento ou se, na prática, o esvazia. Para contribuintes, empreendedores e o poder público, a mensagem é que projetos urbanísticos especiais são possíveis, mas precisam nascer dentro da lógica do plano diretor e do Estatuto da Cidade, com observância das diretrizes gerais e dos mecanismos de planejamento urbano previstos em lei.