Tema 351

O RE 631.389/CE, de relatoria do Min. Marco Aurélio, foi interposto pelo Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (D.N.O.C.S.) contra acórdão da Primeira Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do Ceará que reconheceu o direito do servidor aposentado F.S.S. ao recebimento da GDPGPE no patamar de 80 pontos, o mesmo aplicado aos servidores da ativa.

A GDPGPE foi criada pela Lei nº 11.357/2006 como gratificação de desempenho vinculada à avaliação individual e institucional dos servidores integrantes do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo (PGPE). A Lei nº 11.784/2008 introduziu, por meio do art. 7º-A, uma regra de transição segundo a qual, até a regulamentação da gratificação e a conclusão do primeiro ciclo avaliativo, todos os servidores da ativa receberiam a GDPGPE no valor correspondente a 80% do valor máximo (§§ 7º e 9º). Para os inativos, contudo, a lei previa pagamento em patamar reduzido (50 pontos), sob o argumento de que não poderiam ser submetidos à avaliação de desempenho.

A Turma Recursal entendeu que, enquanto não realizada a avaliação individual dos servidores ativos, a gratificação teria caráter genérico, devendo ser paga aos inativos e pensionistas no mesmo percentual de 80 pontos, sob pena de violação ao princípio da igualdade. O D.N.O.C.S. recorreu ao STF alegando transgressão aos arts. 2º, 40, § 8º, 61, § 1º, II, e 169, parágrafo único, da Constituição Federal, sustentando que o tratamento diferenciado seria justificado pelo princípio da eficiência e pela natureza 'pro labore faciendo' da gratificação. A repercussão geral foi reconhecida em dezembro de 2010.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir a natureza jurídica da GDPGPE no período anterior à efetiva implementação dos ciclos de avaliação de desempenho: tratar-se-ia de gratificação 'pro labore faciendo' (vinculada ao efetivo desempenho) ou de gratificação de caráter genérico e linear, extensível a inativos e pensionistas?

O Tribunal, por maioria, concluiu que, nesse período transitório, a gratificação assumia natureza genérica, pois era paga indistintamente a todos os servidores ativos sem qualquer diferenciação por desempenho. Nesse contexto, tratar inativos e pensionistas de forma menos favorável (50 pontos) violaria o princípio da igualdade (art. 5º, caput, da CF/88), dado que não havia fundamento fático ou jurídico para a distinção enquanto a avaliação não fosse realizada.

O relator Min. Marco Aurélio destacou que a norma de transição dos §§ 7º e 9º do art. 7º-A da Lei nº 11.357/2006 descaracterizou temporariamente a gratificação como de desempenho, tornando-a linear. A decisão foi condicionada: o direito à equiparação se estende apenas até o 'implemento da avaliação dos servidores em atividade', momento a partir do qual a gratificação recupera sua natureza 'pro labore faciendo' e a distinção entre ativos e inativos volta a ser constitucionalmente admissível.

Durante o debate, houve divergência relevante protagonizada pelo Min. Teori Zavascki, que deu provimento integral ao recurso. Seu argumento central foi o de que o art. 7º-A, § 6º, da Lei nº 11.357/2006 previa que os efeitos financeiros da primeira avaliação retroagiriam a 1º de janeiro de 2009, o que significaria que a gratificação teria natureza 'pro labore faciendo' desde sua origem. Portanto, não haveria período 'a descoberto' em que a gratificação fosse genuinamente genérica, e o tratamento diferenciado para inativos seria legítimo desde o início.

A maioria, porém, rejeitou esse argumento. Os Ministros Barroso, Rosa Weber, Fux, Toffoli, Cármen Lúcia, Gilmar Mendes, Celso de Mello e Lewandowski acompanharam o relator, destacando que: (i) o tema da compensação retroativa não havia sido prequestionado nas instâncias inferiores; (ii) a retroação de avaliação de desempenho a período anterior à sua regulamentação seria logicamente incoerente; (iii) a questão deveria ser decidida a partir das premissas fáticas do acórdão recorrido, que não havia tratado da compensação.

Os precedentes invocados foram: a Súmula Vinculante nº 20 do STF (que trata de gratificações 'pro labore faciendo' e sua não extensão a inativos) e os REs 476.279/DF e 597.154 (relativos à GDATA — Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa —, em que o STF fixou critérios análogos de extensão proporcional aos inativos conforme as fases de avaliação). Os dispositivos constitucionais discutidos foram os arts. 5º (igualdade), 37, 40, § 8º (paridade de proventos), 61, § 1º, II, e 169, parágrafo único, todos da Constituição Federal de 1988.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

A GDPGPE foi criada como uma gratificação de desempenho: em tese, cada servidor deveria ser avaliado individualmente e receber um valor proporcional ao seu desempenho no trabalho. Enquanto os servidores ativos seriam avaliados e poderiam atingir até 100 pontos, os inativos (aposentados) e pensionistas receberiam um valor fixo menor (50 pontos), com a justificativa de que não poderiam ser avaliados.

O problema é que a Administração Pública não implementou as avaliações de imediato. Durante esse período de espera, a lei determinou que todos os servidores da ativa receberiam 80 pontos de forma igual e automática, sem qualquer distinção por desempenho individual. Ou seja, nesse intervalo, a gratificação deixou de ser, na prática, uma gratificação de desempenho — passou a ser uma vantagem genérica, paga igualmente a todos.

O STF entendeu que, nesse cenário, não havia justificativa legítima para pagar menos aos aposentados e pensionistas do que aos servidores da ativa. Se todos os ativos recebiam 80 pontos sem qualquer diferença por mérito, seria inconstitucional — por violar o princípio da igualdade — pagar apenas 50 pontos aos inativos. O argumento da 'impossibilidade de avaliá-los' perde sentido quando nem os próprios ativos estão sendo avaliados.

A decisão, portanto, garantiu a inativos e pensionistas o recebimento da GDPGPE no patamar de 80 pontos, mas com um limite temporal claro: esse direito à equiparação vale apenas enquanto a Administração Pública não implementar, de fato, o primeiro ciclo de avaliação de desempenho dos servidores ativos. A partir do momento em que as avaliações individuais sejam efetivamente realizadas, a gratificação volta a ter natureza de desempenho, e a distinção entre ativos e inativos se torna novamente possível e constitucionalmente admissível.

Na prática, isso significa que servidores aposentados e pensionistas que recebiam a GDPGPE com desconto (50 pontos) tinham direito às diferenças correspondentes à equiparação com os 80 pontos pagos aos ativos, pelo período em que o sistema de avaliações não estava em funcionamento em seus respectivos órgãos. Após a conclusão do primeiro ciclo avaliativo em cada órgão, cessa o direito à equiparação automática.