Tema 384

O processo RE 602.043, relatado pelo Min. Marco Aurélio, originou-se de mandado de segurança impetrado por L.G.F., médico servidor do Estado de Mato Grosso, que acumulava dois cargos privativos de médico naquela unidade federativa desde o ano de 1985. Em julho de 2006, o Secretário Estadual de Administração determinou a aplicação do teto remuneratório local sobre a soma dos proventos do servidor, com base na Emenda Constitucional nº 41/2003 e no artigo 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

O Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso concedeu a segurança, entendendo que o teto deveria incidir isoladamente sobre cada cargo, e não sobre o somatório, por força dos princípios do direito adquirido e da irredutibilidade de vencimentos, considerando que a situação remuneratória estava consolidada antes do advento da EC nº 41/2003.

O Estado de Mato Grosso interpôs recurso extraordinário ao STF alegando ofensa ao artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal (com a redação dada pela EC nº 41/2003), e ao artigo 9º da mesma emenda, que remete ao artigo 17 do ADCT para afastar a invocação de direito adquirido. Sustentou que os valores percebidos de forma cumulativa deveriam ser somados para fins de verificação do teto. A União ingressou como assistente. O STF reconheceu a repercussão geral da controvérsia em 2011, catalogando-a como Tema 384.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em determinar se, nas hipóteses de acumulação lícita de cargos previstas na Constituição Federal, o teto remuneratório do art. 37, XI, da CF deve incidir sobre a remuneração de cada cargo individualmente ou sobre o somatório das remunerações percebidas.

O acórdão principal (27/04/2017) foi decidido por maioria, vencido apenas o Min. Edson Fachin, que votou pelo provimento do recurso com base na literalidade do texto constitucional. Os demais ministros acompanharam o Relator, ainda que por fundamentos parcialmente distintos.

O voto condutor do Min. Marco Aurélio adotou interpretação sistemática e teleológica da Constituição, reconhecendo inconstitucionalidade sem redução de texto da expressão 'percebidos cumulativamente ou não' do art. 37, XI, e do art. 9º da EC 41/2003, quando interpretados de forma a alcançar acumulações constitucionalmente autorizadas. Seus principais fundamentos foram: (i) o princípio da unidade da Constituição exige compatibilização entre o art. 37, XI (teto), e o art. 37, XVI (autorização de acumulação), não podendo uma norma tornar inócua a outra; (ii) a autorização de acumulação é feita no interesse da coletividade, e o teto sobre o somatório desestimularia profissionais qualificados a servirem ao setor público; (iii) impor o teto sobre o somatório equivaleria a exigir trabalho não remunerado ou parcialmente gratuito, violando os valores sociais do trabalho (art. 1º, IV, CF) e a irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, CF); (iv) criaria isonomia negativa entre servidores que exercem as mesmas funções, com e sem acumulação; (v) geraria enriquecimento sem causa do Poder Público; e (vi) apresentaria problemas operacionais graves, como definir sobre qual das remunerações incidiria o corte e qual ente federativo se beneficiaria da redução.

O Min. Roberto Barroso acompanhou a conclusão, mas por fundamento distinto: para ele, o texto literal do art. 37, XI, é inequívoco ao incluir valores percebidos cumulativamente, de modo que a solução não poderia ser alcançada apenas por interpretação sistemática. Entendeu que a expressão, inserida por emenda constitucional (EC 41/2003), viola a cláusula pétrea do direito fundamental à remuneração pelo trabalho (art. 60, § 4º, IV, CF), razão pela qual deve ser declarada inconstitucional — por emenda — na medida em que alcança acumulações lícitas. O Min. Gilmar Mendes, embora chegasse ao mesmo resultado, discordou da declaração de inconstitucionalidade, preferindo a via da interpretação teleológica harmonizadora, sem pronunciamento de inconstitucionalidade da emenda.

O Min. Edson Fachin, vencido, sustentou que a parte final do art. 37, XVI ('observado em qualquer caso o disposto no inciso XI'), combinada com o § 11 do art. 40 (inserido pela EC 20/1998), deixa claro que o teto deve incidir sobre a soma das remunerações, inclusive nas acumulações lícitas. Citou o precedente RE 609.381 (eficácia imediata do teto da EC 41/2003) como aplicável ao caso.

Dispositivos constitucionais centrais: art. 37, XI (teto remuneratório), art. 37, XVI (acumulação lícita de cargos), art. 37, XV (irredutibilidade de vencimentos), art. 40, § 11 (teto sobre soma de proventos), art. 60, § 4º, IV (cláusulas pétreas), art. 1º, IV (valores sociais do trabalho), art. 5º, XXXVI (direito adquirido), além dos arts. 8º e 9º da EC 41/2003 e do art. 17 do ADCT.

Nos embargos de declaração (01/08/2018), o Estado de Mato Grosso e a União pleitearam, entre outros pontos, a modulação dos efeitos da decisão, alegando que os entes públicos há décadas observavam o teto único. O STF, por unanimidade, rejeitou os embargos. O Relator afastou a modulação ao fundamento de que ela pressupõe alteração de jurisprudência dominante (art. 927, § 3º, do CPC), o que não ocorreu, já que o Plenário estava se pronunciando, em sede de repercussão geral, sobre questão que os tribunais inferiores e o próprio STF em sede administrativa já haviam resolvido no mesmo sentido. Não há acórdão de revisão de tese nos documentos fornecidos.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. O STF, ao julgar os embargos de declaração em 01/08/2018, rejeitou expressamente o pedido de modulação formulado pelo Estado de Mato Grosso e pela União. O Relator fundamentou a rejeição no art. 927, § 3º, do Código de Processo Civil, esclarecendo que a modulação é reservada a casos de alteração de jurisprudência dominante, o que não ocorreu, pois a matéria nunca havia sido decidida pelo Plenário em sentido contrário ao que foi fixado. Ressaltou que os tribunais inferiores e a própria Corte, em sede administrativa, já adotavam o entendimento de que o teto deve ser aplicado individualmente a cada vínculo.

A Constituição Federal proíbe a acumulação remunerada de cargos públicos, mas abre exceções expressas: dois cargos de professor, um de professor com outro técnico ou científico, e dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde com profissões regulamentadas (art. 37, XVI). O mesmo artigo, em seu inciso XI, impõe um 'teto' máximo de remuneração no serviço público.

A dúvida prática era: um médico que ocupa dois cargos públicos de forma lícita, recebendo, por exemplo, R$ 30 mil de cada um, deve ter sua remuneração cortada ao teto (caso o teto seja R$ 40 mil) e só receber R$ 40 mil no total? Ou o teto deve ser verificado em relação a cada cargo separadamente, de modo que, recebendo R$ 30 mil em cada um, nenhum dos dois salários individualmente supera o teto, e ele recebe os dois na íntegra?

O STF, no Tema 384, fixou a segunda resposta: o teto incide sobre cada vínculo individualmente. Se a remuneração de cada cargo, isoladamente, não supera o teto, o servidor tem direito a receber os dois salários integralmente, mesmo que a soma ultrapasse o valor máximo.

O raciocínio é o seguinte: a Constituição autoriza a acumulação no interesse público — não para beneficiar o servidor, mas para garantir a disponibilidade de profissionais qualificados no setor público. Se a consequência de acumular fosse receber menos do que qualquer outro servidor que exerce a mesma função individualmente (ou até trabalhar de graça, no caso de quem já recebe o teto em um dos cargos), isso destruiria o propósito da norma que autoriza a acumulação. O Estado não pode, ao mesmo tempo, autorizar o trabalho e negar sua remuneração.

Para servidores e seus familiares, a decisão significa que médicos, professores e outros profissionais de saúde que acumulam dois cargos públicos de forma lícita têm direito a receber integralmente a remuneração de cada cargo, desde que nenhum deles, isoladamente, supere o teto constitucional. Para o poder público, significa que não pode cortar salários com fundamento no somatório das remunerações quando a acumulação é constitucionalmente autorizada.

É importante notar que o STF rejeitou o pedido de modulação dos efeitos: a decisão se aplica a todas as situações, não apenas às consolidadas antes das emendas constitucionais. A tese firmada é idêntica à do Tema 377 do STF.