Tema 3

O RE 559.943, oriundo do Rio Grande do Sul, foi interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, representado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região que declarou a inconstitucionalidade dos artigos 45 e 46 da Lei 8.212/1991. O recorrido era A.H.H. ME.

O TRF da 4ª Região havia declarado a inconstitucionalidade do caput do artigo 45 da Lei 8.212/1991 (prazo decadencial de 10 anos para apurar e constituir créditos da Seguridade Social) nas Arguições de Inconstitucionalidade ns. 2000.04.01.092228-3 e 2004.04.01.026097-8, e do artigo 46 do mesmo diploma (prazo prescricional de 10 anos para cobrar os créditos constituídos), com fundamento na violação ao artigo 146, inciso III, alínea 'b', da Constituição Federal, que reserva à lei complementar a disciplina sobre prescrição e decadência tributárias.

Os dispositivos questionados (artigos 45 e 46 da Lei 8.212/1991) fixavam em 10 anos tanto o prazo decadencial para constituição dos créditos da Seguridade Social quanto o prazo prescricional para sua cobrança - em contraste com os prazos de 5 anos previstos nos artigos 173 e 174 do Código Tributário Nacional. O parágrafo único do artigo 5º do Decreto-Lei 1.569/1977, que tratava da suspensão da prescrição de créditos tributários da Fazenda Nacional, também foi objeto de declaração de inconstitucionalidade no mesmo julgamento.

A relatora foi a Ministra Cármen Lúcia. O STF reconheceu a repercussão geral da questão constitucional no julgamento eletrônico realizado entre os dias 5 e 23.10.2007. O julgamento de mérito ocorreu em 11.06.2008, com deliberação sobre a modulação de efeitos na sessão de 12.06.2008.

A questão jurídica central (ratio decidendi) consistiu em definir se a disciplina dos prazos de prescrição e decadência tributários constitui matéria reservada à lei complementar pela Constituição Federal de 1988, ou se a lei ordinária poderia estabelecer prazos distintos dos previstos no Código Tributário Nacional.

O tribunal assentou que o artigo 146, inciso III, alínea 'b', da Constituição de 1988 expressamente reservou à lei complementar o estabelecimento de normas gerais em matéria tributária, incluindo 'obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários'. A Corte entendeu que, ao contrário das constituições anteriores (1946, 1967 e EC 1/1969), a Carta de 1988 inovou ao incluir explicitamente a prescrição e a decadência tributárias no rol de matérias de reserva de lei complementar, não deixando espaço para a atuação da lei ordinária.

O STF rejeitou o argumento do INSS de que o prazo prescricional/decadencial seria uma 'norma-regra' e não uma 'norma geral', portanto modificável por lei ordinária. A Corte, especialmente nos votos dos Ministros Cezar Peluso e Cármen Lúcia, entendeu que a Constituição 'passa ao largo da discussão doutrinária' sobre o conceito de normas gerais e opta diretamente por reservar à lei complementar toda a disciplina da prescrição e da decadência tributárias, conferindo-lhe 'tratamento uniforme em âmbito nacional'.

O Ministro Cezar Peluso acrescentou enfoque metodológico relevante: como o CTN (recepcionado com status de lei complementar) estabeleceu, com caráter geral, o prazo de 5 anos como norma única, somente outra lei complementar poderia modificá-lo. A lei ordinária, por mais bem intencionada, não poderia alterar tal disciplina.

Devices legais citados: artigo 146, inciso III, alínea 'b', da CF/1988; artigos 173 e 174 do CTN; artigo 149 da CF/1988; artigo 195 da CF/1988; artigo 156, inciso V, do CTN; artigo 18, §1º, da Carta de 1967 (e EC 1/1969); parágrafo único do artigo 5º do Decreto-Lei 1.569/1977; artigos 45 e 46 da Lei 8.212/1991.

Precedentes relevantes citados: RE 138.284 (Min. Carlos Velloso, 1992 - contribuições sociais têm natureza tributária e se sujeitam ao CTN em matéria de prescrição e decadência); RE 146.733 (Min. Moreira Alves); ADI 1.917-MC (Min. Marco Aurélio); ADI 2.405-MC (Min. Ilmar Galvão - que distinguiu extinção do crédito tributário em geral de prescrição e decadência, reservando apenas estas últimas à lei complementar mesmo na CF/88); RE 407.190 (Min. Marco Aurélio - multa e prescrição dependem de lei complementar); AI no REsp 616.348/MG da Corte Especial do STJ (Min. Teori Zavascki - declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do artigo 45 da Lei 8.212/1991).

O Ministro Marco Aurélio, embora tenha concordado com a inconstitucionalidade, foi o único a divergir quanto à modulação de efeitos, argumentando que desde 1992 o STF já havia sinalizado que a matéria exigia lei complementar, de modo que não poderia haver surpresa para o Estado e, portanto, a modulação em seu favor não se justificava.

O STF aplicou efeitos 'ex nunc' à declaração de inconstitucionalidade, por maioria (vencido o Ministro Marco Aurélio), na sessão de 12.06.2008. A modulação foi delimitada da seguinte forma: são legítimos os recolhimentos efetuados nos prazos previstos nos artigos 45 e 46 da Lei 8.212/1991 e não impugnados antes da conclusão do julgamento (11.06.2008). Os valores já recolhidos - seja administrativamente, seja por execução fiscal - dentro dos prazos decadenciais e prescricionais maiores (10 anos) não serão devolvidos aos contribuintes, salvo se a ação de repetição de indébito tiver sido ajuizada até 11.06.2008 (data da primeira sessão de julgamento). Em síntese: a modulação se aplica tão somente em relação a eventuais repetições de indébito ajuizadas após 11.06.2008, não abrangendo os questionamentos e processos já em curso naquela data. O Fisco, por outro lado, está impedido de exigir contribuições fora dos prazos de 5 anos previstos no CTN. A justificativa foi a repercussão e a insegurança jurídica que a declaração de inconstitucionalidade plena poderia gerar.

Antes desta decisão, a Lei 8.212/1991 (Lei de Custeio da Previdência Social) previa que o governo tinha 10 anos para cobrar contribuições previdenciárias não pagas (prazo de decadência para lançamento e prazo de prescrição para cobrança judicial). Isso era o dobro do prazo geral de 5 anos previsto no Código Tributário Nacional (CTN) para todos os demais tributos.

O STF, de forma unânime, declarou que esses dispositivos são inconstitucionais. O motivo: a Constituição de 1988 determina expressamente que apenas lei complementar pode disciplinar prescrição e decadência em matéria tributária (artigo 146, III, 'b'). O CTN, editado em 1966 e recepcionado pela Constituição de 1988 com status de lei complementar, já fixava o prazo de 5 anos. A Lei 8.212/1991, sendo uma lei ordinária comum, não poderia ampliar esse prazo para 10 anos - somente uma lei complementar poderia fazê-lo.

Na prática, isso significa que as contribuições destinadas à Seguridade Social (INSS, por exemplo) seguem as mesmas regras de prescrição e decadência aplicáveis a todos os demais tributos: 5 anos para o governo constituir o crédito (lançar o débito) e 5 anos para cobrar judicialmente.

Quanto aos efeitos práticos da decisão:

1. Para o governo (Fisco): ficou proibido de exigir contribuições previdenciárias referentes a períodos que ultrapassem os 5 anos previstos no CTN. Ou seja, cobranças baseadas no prazo de 10 anos, a partir desta decisão, são inválidas.

2. Para os contribuintes que já pagaram a mais: o STF limitou o direito à devolução. Quem já havia pago contribuições cobradas com base no prazo de 10 anos (entre 5 e 10 anos antes do lançamento) e não havia ingressado com ação judicial até 11.06.2008 não tem direito a recuperar esses valores. Apenas quem já havia ajuizado ação de repetição de indébito até aquela data pode pleitear a devolução.

Em decorrência deste julgamento, o STF editou a Súmula Vinculante 8, consolidando o entendimento de que são inconstitucionais os prazos de decadência e prescrição superiores aos previstos no CTN para as contribuições de seguridade social.