Tema 31

O caso teve origem em mandado de segurança impetrado pela empresa M.I.A. Ltda. (recorrente) contra o Estado do Rio Grande do Sul (recorrido), após o Fisco estadual condicionar a autorização para impressão de talonários de notas fiscais à prestação de fiança idônea, garantia real ou outra fidejussória. A exigência era fundada no parágrafo único do artigo 42 da Lei estadual nº 8.820/89, que autorizava a Fiscalização de Tributos Estaduais a limitar a quantidade de documentos fiscais a ser impressa e a exigir garantia quando a utilização dos documentos pudesse prejudicar o pagamento do ICMS vincendo. O valor da garantia era calculado com base nas operações dos últimos seis meses.

No caso concreto, a empresa acumulava débito de R$ 51.478,02, superior ao seu capital social de R$ 30.000,00. O Juízo de origem deferiu a segurança, assegurando o direito à impressão sem o oferecimento de garantias. O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, por maioria, reformou a sentença, entendendo que a exigência era razoável e configurava mera 'cautela do Fisco' em relação a débitos futuros, afastando a aplicação das Súmulas 70, 323 e 547 do STF por entender tratar-se de situação diversa ('debenturização' do imposto). Houve voto vencido reconhecendo a inconstitucionalidade da norma. A empresa interpôs Recurso Extraordinário (RE 565.048/RS), de relatoria do Min. Marco Aurélio, com base nas alíneas 'a' e 'c' do permissivo constitucional, alegando violação aos artigos 5º, incisos XIII, XXXV, LIV e LV, e 170 da Constituição Federal. O Plenário Virtual reconheceu a repercussão geral da matéria.

A questão jurídica central (ratio decidendi) é saber se a legislação estadual que condiciona a autorização para impressão de documentos fiscais à prestação de garantia por parte de contribuinte inadimplente configura 'sanção política' inconstitucional, por utilizar meio indireto e coercitivo de cobrança de tributo, em violação a direitos fundamentais.

O STF, por unanimidade, reconheceu a inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 42 da Lei nº 8.820/89 do Estado do Rio Grande do Sul, com fundamento nos seguintes dispositivos constitucionais: (i) artigo 5º, inciso XIII (livre exercício de trabalho, ofício ou profissão); (ii) artigo 170, parágrafo único (livre exercício de qualquer atividade econômica); e (iii) artigo 5º, inciso LIV (devido processo legal).

O voto condutor do Min. Marco Aurélio destacou que as normas impugnadas vinculam a continuidade da atividade econômica do contribuinte ao oferecimento de garantias, configurando providência restritiva de direito que inviabiliza ou complica a atividade empresarial para forçar o adimplemento. O argumento de 'cautela para débitos futuros' foi rechaçado como 'falácia' e 'pretexto para cobrar o tributo passado'. O meio legítimo de cobrança é a ação de execução fiscal, e não mecanismos de pressão indireta que funcionam como 'cheques em branco' para atos arbitrários.

O tribunal reafirmou a jurisprudência consolidada nas Súmulas 70 ('É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo'), 323 ('É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos') e 547 ('Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais'), formuladas com base nas Constituições anteriores e recepcionadas pela ordem de 1988.

Foram citados como precedentes relevantes: ADI 173 (rel. Min. Joaquim Barbosa, 25/09/2008), RE 413.782/SC (rel. Min. Marco Aurélio, 17/03/2005), RE 374.981/RS, RE 409.956/RS, RE 409.958/RS, RE 414.714/RS, RE 424.061/RS, RE 434.987/RS, RE 550.769 e RE 591.033. O Min. Joaquim Barbosa acrescentou que a simples inadimplência é insuficiente para caracterizar intenção criminosa ou sonegação sistemática, sendo necessária prova robusta para justificar medidas extremas. O Min. Celso de Mello enfatizou o princípio da proporcionalidade (art. 5º, LIV) e a máxima de que 'o poder de tributar não pode chegar à desmedida do poder de destruir', reforçando a doutrina do 'substantive due process of law'.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

Em linguagem acessível: imagine que sua empresa está devendo ICMS ao governo estadual. O fisco, então, se recusa a autorizar a impressão de notas fiscais — sem as quais é praticamente impossível vender produtos ou prestar serviços legalmente — a menos que você ofereça uma garantia em dinheiro, um imóvel ou um fiador. A lógica do Estado era: 'você deve impostos passados, então precisamos de garantia para os impostos futuros que presumimos que você também não vai pagar'.

O STF decidiu que essa prática é inconstitucional. Ela é chamada de 'sanção política' ou 'sanção indireta': em vez de cobrar a dívida pelo caminho correto (a execução fiscal, que é o processo judicial próprio para cobrar tributos), o governo usa a obstrução de uma atividade essencial para pressionar o contribuinte a pagar. É como se o credor bloqueasse o acesso ao trabalho do devedor para forçá-lo a quitar uma dívida.

O Tribunal entendeu que isso viola: (1) o direito ao livre exercício de trabalho e atividade econômica (a empresa não pode ser impedida de operar por causa de um débito); (2) o devido processo legal (o Estado tem que cobrar pelo processo judicial adequado, não por pressão oblíqua); e (3) o princípio da proporcionalidade (há meios menos gravosos e mais adequados disponíveis, como a própria execução fiscal).

O impacto prático é direto: contribuintes que possuam débitos tributários não podem ter a emissão de notas fiscais condicionada à apresentação de qualquer tipo de garantia (fiança, garantia real ou fidejussória). O fisco estadual que quiser cobrar suas dívidas deve ajuizar a execução fiscal. Normas estaduais que prevejam essa exigência são inconstitucionais e não podem ser aplicadas. A decisão foi tomada por unanimidade no Plenário do STF com repercussão geral, vinculando todos os demais tribunais do país.