Tema 519

O caso concreto teve origem em mandado de segurança impetrado por A.E.I. Ltda. contra decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que extinguiu pedido de sequestro de verbas públicas. O precatório em questão havia sido expedido em 15 de junho de 1993, decorrente de desapropriação de imóveis ocorrida em 18 de julho de 1990. As parcelas inadimplidas eram referentes à moratória constitucional instituída pela Emenda Constitucional nº 30/2000 (art. 78 do ADCT), que permitia o parcelamento de precatórios em até dez anos.

O Presidente do TJSP havia extinguido o sequestro com fundamento na EC nº 62/2009, entendendo que o novo regime especial absorvia as obrigações anteriores. O TJSP, em sede de mandado de segurança, reverteu essa decisão, determinando o prosseguimento do sequestro sob o fundamento de que a EC nº 62/2009 não poderia ser aplicada a precatórios já expedidos quando de sua entrada em vigor, sob pena de ofensa ao direito adquirido.

O Município de Cubatão (recorrente no RE 659.172, Relator Min. Dias Toffoli) interpôs recurso extraordinário sustentando que, com a vigência da EC nº 62/09, a modalidade de sequestro prevista na EC nº 30/2000 deixou de subsistir, e que os precatórios parcelados nos termos do art. 78 do ADCT ingressaram no novo regime especial (art. 97 do ADCT). Defendia que somente o descumprimento das regras da EC nº 62/09 autorizaria novo sequestro.

Durante o trâmite do processo no STF, o Presidente do TJSP comunicou, em março de 2018, que o procedimento de sequestro foi extinto em razão da quitação integral do débito. Esse fato acarretou a perda superveniente do objeto recursal, levando o Tribunal a julgar o recurso prejudicado, mas aproveitando a oportunidade para fixar a tese de repercussão geral do Tema nº 519.

A questão jurídica central (Ratio Decidendi) consistiu em definir se o regime especial de pagamento de precatórios introduzido pela EC nº 62/2009 poderia ser aplicado retroativamente a precatórios expedidos antes de sua promulgação, e, em decorrência, se o sequestro de verbas públicas com base nas regras anteriores (EC nº 30/2000) estava ou não autorizado durante o período de vigência do novo regime especial.

O STF partiu do histórico legislativo dos regimes especiais de precatórios: (i) a EC nº 30/2000 introduziu o art. 78 do ADCT, permitindo o parcelamento em até dez anos e autorizando sequestro nos casos de vencimento do prazo, omissão orçamentária ou preterição; (ii) a EC nº 62/2009 revogou essa sistemática e criou novo regime especial via art. 97 do ADCT; (iii) nas ADIs nº 4.357 e 4.425, o STF declarou parcialmente inconstitucional a EC nº 62/2009, por violação ao Estado de Direito (CF, art. 1º, caput), à separação dos poderes (CF, art. 2º), à isonomia (CF, art. 5º), ao acesso à justiça e à efetividade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV), ao direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI).

Todavia, na Questão de Ordem apreciada na ADI nº 4.425, o Plenário modulou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, mantendo a vigência do regime especial da EC nº 62/2009 por cinco exercícios financeiros a contar de 1º de janeiro de 2016. Isso significou que a declaração de inconstitucionalidade somente produziu efeitos a partir de 1º de fevereiro de 2020.

Com base nesse contexto, o Relator Min. Dias Toffoli concluiu que:

1. O regime especial da EC nº 62/2009 se aplica, em tese, aos precatórios expedidos anteriormente à sua promulgação, pois o art. 97, §§ 13 e 15 do ADCT expressamente previu a absorção dos precatórios parcelados na forma do art. 78 do ADCT.

2. No entanto, tal aplicação somente tem validade observados os limites declarados inconstitucionais e os efeitos prospectivos fixados na ADI nº 4.425.

3. Quanto ao sequestro de verbas públicas: suspenso o art. 78 do ADCT por liminar nas ADIs nº 2.356 e 2.362, a hipótese de sequestro do § 4º daquele artigo também ficou suspensa. Durante a vigência convalidada da EC nº 62/2009 (até 1º de fevereiro de 2020), o sequestro de verbas públicas para precatórios anteriores estava autorizado exclusivamente nas hipóteses excepcionais e taxativas previstas na nova sistemática constitucional, vedada interpretação ampliativa.

O acórdão cita como precedentes relevantes: ADI nº 1.662/SP (taxatividade das hipóteses de sequestro); ADIs nº 2.356 e 2.362 (suspensão do art. 78 do ADCT); ADIs nº 4.357 e 4.425 (inconstitucionalidade parcial da EC nº 62/2009 e modulação de efeitos); RE 597.092-RG, Tema 231 (constitucionalidade do sequestro nas hipóteses do § 4º do art. 78 do ADCT).

Houve divergência quanto à tese: cinco ministros (Alexandre de Moraes, Edson Fachin, Luiz Fux, Rosa Weber e Nunes Marques) propuseram acréscimo ao enunciado para deixar expresso que 'é possível o sequestro de verbas públicas para pagamento de precatórios anteriores à EC nº 62/2009'. A maioria, porém, aprovou a tese na redação mais enxuta proposta pelo Relator.

A modulação de efeitos relevante para o Tema 519 não decorreu do próprio julgamento do RE 659.172, mas foi incorporada à tese como pressuposto de sua aplicação. Trata-se da modulação decidida na Questão de Ordem apreciada na ADI nº 4.425 (julgada em 25/03/2015, acórdão publicado em 04/08/2015), pela qual o Plenário do STF manteve a vigência do regime especial de pagamento de precatórios da EC nº 62/2009 por cinco exercícios financeiros a contar de 1º de janeiro de 2016, fazendo com que a declaração de inconstitucionalidade somente produzisse efeitos a partir de 1º de fevereiro de 2020. Assim, os efeitos jurídicos produzidos pelo regime especial entre a data de promulgação da EC nº 62/2009 e 1º de fevereiro de 2020 foram convalidados. A tese fixada no Tema 519 remete expressamente a essa modulação e aos seus efeitos prospectivos como balizas para a aplicação do regime especial aos precatórios anteriores.

Quando uma pessoa ou empresa tem um crédito reconhecido em sentença judicial contra o governo (estado, município ou Distrito Federal), esse crédito é pago por meio de um documento chamado 'precatório'. Historicamente, muitos entes públicos acumularam dívidas de precatórios sem pagar, gerando sucessivas tentativas do legislador de criar regimes especiais de parcelamento.

A Emenda Constitucional nº 62/2009 criou um novo regime especial (art. 97 do ADCT) que permitia ao poder público parcelar esses débitos por até 15 anos. A questão debatida no Tema 519 era: esse regime novo poderia atingir precatórios que já existiam antes de a emenda ser promulgada?

O STF respondeu que sim — o regime especial da EC nº 62/2009 alcança os precatórios expedidos antes de sua promulgação. Isso porque a própria emenda trouxe regra expressa incorporando esses créditos ao novo sistema. Entretanto, há duas ressalvas fundamentais:

Primeiro, o STF declarou partes importantes da EC nº 62/2009 inconstitucionais (no julgamento das ADIs nº 4.357 e 4.425), pois o regime especial violava princípios como separação dos poderes, acesso à justiça, direito adquirido e coisa julgada. Portanto, as regras declaradas inconstitucionais não podem ser aplicadas.

Segundo, para evitar instabilidade, o STF modulou os efeitos dessa declaração de inconstitucionalidade, permitindo que o regime continuasse válido por mais cinco anos (até início de 2020). Isso significa que, no período entre a promulgação da EC nº 62/2009 e fevereiro de 2020, as regras do regime especial — inclusive as que limitavam o sequestro de verbas públicas apenas a hipóteses taxativas — eram válidas e produziam efeitos.

Na prática: credores de precatórios expedidos antes da EC nº 62/2009 que tentaram sequestrar verbas públicas com base no regime anterior (EC nº 30/2000) viram esse mecanismo bloqueado durante a vigência convalidada do regime especial. O sequestro só era possível nas hipóteses expressas e excepcionais previstas na nova sistemática. Após fevereiro de 2020, com o fim da vigência convalidada, a situação retornou às regras gerais constitucionais de pagamento de precatórios.

Para os entes públicos, a decisão significou que, enquanto o regime especial esteve vigente, tinham proteção contra sequestros amplos. Para os credores, a decisão delimitou que o regime novo — ainda que inconstitucional em partes — foi aplicado temporariamente também aos seus créditos mais antigos, com as limitações impostas pela modulação.