Tema 400

Trata-se do Recurso Extraordinário n. 1.171.699/SE, interposto pelo Município de Aracaju contra acórdão do Tribunal de Justiça de Sergipe que manteve a extinção de execução fiscal ajuizada contra Loteplan, relativa à cobrança de IPTU de imóvel situado no povoado Mosqueiro. A controvérsia surgiu porque a legislação estadual de Sergipe alterou os limites entre Aracaju e São Cristóvão, mas o tribunal local declarou inconstitucional o art. 37 do ADCT da Constituição estadual, por ausência de consulta prévia mediante plebiscito. O Município recorrente sustentou que a área lhe pertenceria historicamente e que a Emenda Constitucional n. 57/2008 teria convalidado a situação territorial consolidada. O litígio, portanto, envolveu a definição de qual município poderia cobrar IPTU de imóveis localizados na área disputada, em contexto de desmembramento territorial questionado à luz do art. 18, § 4º, da Constituição Federal.

A questão jurídica central foi saber se o art. 96 do ADCT, introduzido pela Emenda Constitucional n. 57/2008, teria afastado a exigência do art. 18, § 4º, da Constituição Federal, de modo a convalidar alteração territorial feita sem plebiscito e, por consequência, legitimar o município ocupante a cobrar IPTU na área incorporada. O STF concluiu que não. A Relatora destacou que o § 4º do art. 18 estabelece um regime constitucional específico para criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, exigindo lei estadual, observância de lei complementar federal e consulta prévia, mediante plebiscito, às populações envolvidas, após divulgação dos estudos de viabilidade municipal. Também afirmou que o art. 96 do ADCT não dispensou essa consulta popular, pois sua convalidação alcança apenas atos que atendam aos requisitos da legislação estadual da época, o que não ocorreu no caso. O voto mencionou precedentes do próprio STF sobre a indispensabilidade do plebiscito em alterações de limites municipais, inclusive em hipóteses de simples retificação territorial, como nas ADIs 1.034, 1.262, 2.812, 2.702, 2.994, 2.967, 3.682, 3.689 e 2.921. Também foi citado o entendimento de que a subtração de parte do território de um município configura desmembramento. No caso concreto, o Tribunal de origem já havia declarado inconstitucional o art. 37 do ADCT sergipano por ausência de plebiscito, e o STF assentou que, sendo o IPTU tributo de competência do município onde o imóvel está localizado, a cobrança pelo município ocupante é ilegítima quando a incorporação territorial é inválida. Nos embargos de declaração de 2021, o STF esclareceu que a tese de repercussão geral não definiu os limites territoriais do município nem a localização exata do imóvel, limitando-se à questão constitucional debatida, e rejeitou a tentativa de rediscutir prova e fatos.

Não houve modulação de efeitos neste julgamento. Nos embargos de declaração de 2021, o STF também rejeitou pedido de modulação prospectiva, por entender inexistirem omissão, contradição ou erro material que justificassem alteração do acórdão.

Em termos simples, o STF decidiu que um município só pode cobrar IPTU de um imóvel se ele estiver validamente dentro do seu território. Se a mudança de limites entre municípios foi feita sem o plebiscito exigido pela Constituição, essa alteração é inválida, e o município que ocupou a área não ganha automaticamente o direito de cobrar o imposto. A Emenda Constitucional n. 57/2008 não consertou essa falha nem dispensou a consulta popular. Na prática, isso protege o contribuinte contra cobranças feitas por ente que não tenha legitimidade territorial para exigir o tributo e preserva a regra constitucional de participação da população quando há alteração de limites municipais. O STF também deixou claro, nos embargos posteriores, que não definiu geograficamente a linha exata entre os municípios; apenas afirmou a regra jurídica aplicável. A apuração concreta de onde termina um município e começa o outro continua dependente da prova e da demarcação adequada, mas a cobrança do IPTU não pode ser sustentada por uma incorporação territorial feita em desacordo com a Constituição.