Tema 44

O Recurso Extraordinário 573.675, de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, foi interposto pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina contra acórdão do Tribunal de Justiça daquele Estado que, em ação direta de inconstitucionalidade estadual, julgou improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar municipal nº 7, de 30 de dezembro de 2002, editada pelo Município de São José/SC.

A referida lei complementar instituiu a Contribuição para o Custeio dos Serviços de Iluminação Pública (COSIP), com fundamento no art. 149-A da Constituição Federal, introduzido pela Emenda Constitucional 39/2002. A exação foi desenhada da seguinte forma: os contribuintes são os consumidores residenciais e não residenciais de energia elétrica do município (áreas urbana e rural); a base de cálculo corresponde ao custo mensal do serviço de iluminação pública, rateado entre os contribuintes; as alíquotas são progressivas conforme o volume de consumo de energia elétrica e o tipo de consumidor (residencial, comercial/industrial, poder público e primário); a cobrança é realizada diretamente na fatura de energia elétrica, por meio de convênio com a concessionária.

O Ministério Público recorrente sustentou ofensa aos arts. 149-A e 150, II, da Constituição Federal, argumentando: (i) violação ao princípio da isonomia tributária, pois os contribuintes da COSIP (consumidores de energia elétrica) não coincidem com o universo de beneficiários do serviço de iluminação pública, que é prestado a todos indistintamente; (ii) ausência de critério razoável de diferenciação, já que o maior ou menor consumo de energia elétrica não guarda relação com o grau de benefício auferido da iluminação pública; (iii) ofensa ao princípio da capacidade contributiva, pois a progressividade de alíquotas baseada no consumo de energia seria inadequada. O recorrido, Município de São José, defendeu a constitucionalidade da lei, ressaltando que a COSIP não se confunde com a extinta Taxa de Iluminação Pública e encontra expressa previsão constitucional.

A questão jurídica central (ratio decidendi) do julgamento consiste em definir se a COSIP instituída pela Lei Complementar 7/2002 do Município de São José/SC viola os princípios da isonomia tributária (art. 150, II, CF) e da capacidade contributiva (art. 145, § 1º, CF), considerando que: (a) nem todos os beneficiários do serviço de iluminação pública são alcançados como contribuintes; (b) as alíquotas são progressivas em função do consumo de energia elétrica.

O relator, Min. Ricardo Lewandowski, desenvolveu o voto em seis eixos principais:

1. Natureza jurídica da COSIP: O tributo foi classificado como espécie 'sui generis', distinta dos impostos e das taxas. Não se confunde com imposto porque sua receita é vinculada a finalidade específica (art. 167, IV, CF veda tal vinculação para impostos). Não se confunde com taxa porque o serviço de iluminação pública é 'uti universi' (geral e indivisível), enquanto as taxas pressupõem serviço 'uti singuli' (específico e divisível), nos termos do art. 145, II, da CF. A COSIP foi tratada como exação submetida à disciplina própria do art. 149-A da CF, introduzido pela EC 39/2002.

2. Aplicabilidade dos princípios tributários: Embora o art. 149-A mencione expressamente apenas os incisos I e III do art. 150, o relator assentou que, por sua natureza tributária, a COSIP está sujeita também ao princípio da isonomia (art. 150, II) e ao da capacidade contributiva (art. 145, § 1º), ainda que com as adaptações exigidas pelas especificidades da exação. Algumas dessas limitações constituem cláusulas pétreas enquanto direitos e garantias individuais.

3. Determinação dos contribuintes: A impossibilidade material de identificar e tributar todos os beneficiários do serviço de iluminação pública (serviço 'uti universi') justifica que o legislador local eleja os consumidores de energia elétrica como universo de contribuintes. Tal opção foi ratificada pelo próprio constituinte derivado ao prever expressamente a cobrança na fatura de energia elétrica (parágrafo único do art. 149-A). Aplica-se o princípio da isonomia com temperamento, consideradas as particularidades da exação.

4. Base de cálculo e progressividade: A base de cálculo corresponde ao custo mensal da iluminação pública rateado entre os contribuintes, e não ao consumo de energia elétrica em si (afastando a alegação de confusão com a base do ICMS). A progressividade das alíquotas em função do consumo serve como parâmetro razoável de aferição da capacidade contributiva, pois é lícito supor que maior consumo indica maior capacidade de pagamento. Os critérios adotados foram considerados razoáveis e proporcionais.

5. Divergência do Min. Marco Aurélio: O único voto vencido entendeu que a EC 39/2002 seria inconstitucional, pois teria criado, na prática, uma taxa de iluminação pública por outra denominação, contrariando a Súmula 670 do STF (que veda a cobrança do serviço de iluminação pública mediante taxa) e violando a reserva de competência da União para instituir contribuições. Para o Min. Marco Aurélio, o rótulo de 'contribuição' não altera a natureza do tributo, que deveria ser enquadrado nos parâmetros do art. 145, II, da CF.

6. Dispositivos constitucionais centrais: art. 149-A da CF (introduzido pela EC 39/2002); art. 145, II e § 1º; art. 150, I, II e III; art. 167, IV; Súmula 670 do STF (referenciada como precedente superado pela EC 39/2002 para fins de taxas, mas mantida como tese pelo Tribunal). A tese de repercussão geral firmada reproduz exatamente o enunciado da Súmula 670, confirmando que o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa, mas pode sê-lo mediante a contribuição do art. 149-A.

O acórdão não aborda modulação de efeitos.

Antes da Emenda Constitucional 39/2002, os municípios tentavam cobrar pelo serviço de iluminação pública por meio de uma 'Taxa de Iluminação Pública'. O STF, porém, declarou essa cobrança inconstitucional (Súmula 670), porque a iluminação pública é um serviço prestado a toda a coletividade de forma indistinta — não é possível medir quanto cada pessoa utiliza individualmente — e taxa só pode ser cobrada por serviços divisíveis e individualizáveis.

Para resolver o problema de financiamento do serviço, o Congresso aprovou a EC 39/2002, que criou uma nova figura tributária: a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP), prevista no art. 149-A da Constituição Federal, de competência exclusiva dos municípios e do Distrito Federal.

No RE 573.675, o STF foi chamado a decidir se a COSIP cobrada pelo Município de São José/SC era constitucional, especialmente diante de dois questionamentos: (1) é justo cobrar só dos consumidores de energia elétrica, se todos se beneficiam da iluminação pública? (2) é válido cobrar mais de quem consome mais energia elétrica, se isso não tem relação direta com o uso da iluminação?

O STF respondeu afirmativamente à constitucionalidade da COSIP, pelos seguintes fundamentos práticos: como é impossível identificar e cobrar de todos os beneficiários da iluminação pública (pedestres, motoristas de passagem, turistas etc.), o legislador pode eleger os consumidores de energia elétrica como contribuintes — até porque a própria Constituição já previu essa forma de cobrança na fatura de energia. Além disso, usar o consumo de energia como parâmetro de alíquota é razoável, pois quem consome mais energia tende a ter maior capacidade de pagar.

O impacto prático da decisão é significativo: municípios de todo o Brasil ficaram autorizados a continuar cobrando a COSIP na conta de luz dos moradores e empresas, desde que observem os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e capacidade contributiva. A exação é constitucional mesmo que nem todos os beneficiários da iluminação pública sejam contribuintes e mesmo que as alíquotas variem conforme o consumo de energia elétrica. A tese reafirma, simultaneamente, que a antiga Taxa de Iluminação Pública continua sendo inconstitucional — o que é permitido é apenas a COSIP, que tem fundamento próprio no art. 149-A da Constituição.